PETR HLUŠTÍK

justiční čekatel Krajského soudu v Ostravě

odborný asistent na VŠB – TU Ostrava

Dle cit. ustanovení s účinností od 1. 1. 2006 platí, že na řízení o udělení nebo odnětí azylu se použije správní řád, s výjimkou ustanovení o doručování na adresu pro doručování nebo elektronickou adresu sdělenou účastníkem,¹ ustanovení o doručování písemností určených do vlastních rukou a doručovaných na požádání jiným způsobem², ustanovení o doručování adresátům zdržujícím se v cizině³, dále ustanovení o úřední desce⁴, o ustanovení opatrovníka osobám neznámého pobytu a osobám, které se zdržují v cizině, pokud se jim nedaří doručovat⁵, a o ustanovení zástupce pro doručování⁶, a dále ustanovení o umožnění nahlížení do spisu jiným osobám než účastníkům a jejich zástupcům⁷, o ústním jednání⁸, o vydání stejnopisu výroku rozhodnutí na požádání účastníka⁹, o lhůtách pro vydání rozhodnutí¹⁰ a ustanovení o odvolacím řízení a řízení o rozkladu.¹¹ Uvedené výluky z působnosti správního řádu vyplývají (až na výjimky) ze specifické povahy správního řízení o udělení azylu.

Správní řád se v rámci řízení ve věcech azylu použije, jak vyplývá z ust. § 1 odst. 1 správního řádu, na postup správního orgánu¹². Správní řád se tak vztahuje nejen na správní řízení v užším slova smyslu (postup správního orgánu směřující k rozhodnutí o právech a povinnostech účastníků řízení¹³, ale na veškerý postup správních orgánů při výkonu veřejné správy, tedy na veškerou veřejnoprávní činnost správních orgánů směřující navenek vůči fyzickým a právnickým osobám, která není upravena jinými právními předpisy¹⁴․ Tuto premisu je třeba si uvědomit při činnosti správního orgánu (resp. oprávněných úředních osob) v rámci správního řízení ve věcech azylu, neboť může (a také by měla) ovlivnit přístup zejm. správního orgánu k účastníkům řízení, byť správní řízení ve věcech azylu je řízením velice specifickým. Tuto zásadu je třeba podtrhnout zejm. ve smyslu ust. § 4 správního řádu, který pojímá veřejnou správu jako službu veřejnosti¹⁵. V této souvislosti zákon výslovně stanoví, že při plnění úkolů vyplývajících z působnosti správního orgánu, má každý, kdo tyto úkoly plní povinnost chovat se zdvořile k dotčeným osobám a dle možností jim vycházet vstříc. Správní orgán je dále povinen umožnit dotčeným osobám uplatnit jejich práva a oprávněné zájmy a konečně, správní orgán je povinen poskytnout dotčeným osobám přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech (je-li to potřebné)¹⁶.

Výluky působnosti správního řádu v řízení ve věcech azylu

Co se týče jednotlivých výluk působnosti správního řádu v řízení ve věcech azylu, považuji za vhodné vyjádřit se nejprve k výluce působnosti správního řádu v úpravě doručování písemností a rozhodnutí v řízení o udělení azylu. Úprava doručování v řízení o udělení azylu je obsažena v ust. § 24 a 24a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Dle mého je vytvořena nešťastně a nekoncepčně. Tento stav je dlouhodobý a trvá již od 1. 2. 2002 (kdy nabyl účinnosti zákon č. 2/2002 Sb., kterým byly provedeny zásadní změny v řízení o udělení azylu). Cit. novelou se do zákona o azylu dostala ustanovení, která v praxi činila aplikační a interpretační obtíže¹⁷. Zákonodárce chtěl nešťastný stav napravit novou úpravou doručování; o toto se pokusil novelou provedenou zákonem č. 350/2005 Sb. s účinností od 13. 10. 2005. Uvedená nová úprava však nerespektuje existenci nového správního řádu a v něm zakotvených principů. Navrhovatel cit. novely v důvodové zprávě mj. uvádí, že „účelem navrhované změny je nejen stávající způsob doručování zjednodušit, ale i zpřehlednit“¹⁸. Zdá se, že toto hledisko bylo rozhodujícím kritériem pro přijetí nové úpravy, nicméně je zarážející, že změna v doručování přišla necelé dva měsíce před účinností nového kodexu (mám za to, že nový správní řád je po dlouhé době uceleným kodexem), který zavádí ve správním řízení nové principy a směřuje k poněkud odlišnému chápání správního řízení, a to především jako již zmiňovanou službu veřejnosti.

Novelizované znění § 24 zákona o azylu zavádí pravidlo, dle kterého se písemnosti doručují do vlastních rukou žadatele o udělení azylu do místa jeho hlášeného pobytu¹⁹ nebo na adresu pro doručování, na které se žadatel s ministerstvem dohodnou²⁰. Nelze však než konstatovat, že jde o úpravu v rozporu s obecnými principy, která zcela zbytečně odlišným způsobem řeší doručování v daném správním řízení, a to tak, aby právní úprava byla víceméně výhodná pro správní orgán. Navrhovatel sice argumentuje specifiky správního řízení o udělení azylu, v tomto ohledu však považuji institut dohody za nepřípustný. Ingerence státu, resp. prvek veřejné moci je sice jedním z určujících prvků veřejného práva, na tomto místě však zašel dle mého zákonodárce příliš daleko. Institut dohody je postaven na tzv. „písemném záznamu o dohodě“, přičemž z dikce zákona nelze vyčíst, jakou povahu tato listina má. Je tedy nutno mít za to, že se bude jednat pouze o “soukromou“ dohodu mezi správním orgánem a účastníkem řízení, což však nelze ve správním řízení v otázce tak zásadní jako je doručování rozhodnutí či jiných písemností akceptovat.

Pokud jde o vyloučení působnosti správního řádu v úpravě ústního jednání, nelze s ohledem na charakter správního řízení o udělení azylu mnoho namítat.

Také další výluky vycházejí z povahy řízení, ať už se jedná o otázku lhůt pro vydání rozhodnutí či otázku opravného řízení. Nicméně k otázce lhůty pro vydání rozhodnutí si dovolím malou poznámku. Lhůta pro vydání rozhodnutí ve věci azylu je stanovena zákonem o azylu na 90 dnů (přičemž tuto lhůtu může správní orgán přiměřeně prodloužit, nelze-li vzhledem k povaze věci ve stanovené lhůtě rozhodnout), avšak z praxe jsou známy případy, kdy správní řízení ve věci azylu trvalo i více než rok či déle. Nechci na tomto místě spekulovat o důvodech, které vedly správní orgán v jednotlivých kauzách k prodloužení zákonem stanovené lhůty; chci pouze poukázat na správním řádem nově zakotvenou možnost ochrany před nečinností dle ust. § 80 a násl. správního řádu, ve spojení s možností ochrany před nečinností v rámci správního soudnictví dle soudního řádu správního. Nelze sice předpokládat hojné využití dané možnosti ze strany žadatelů o azyl, nicméně považuji za vhodné na tuto skutečnost poukázat.

Jak vyplývá z uvedeného, správní řád v otázkách, jež nejsou přímo vyloučeny ust. § 9 zákona o azylu či příp. pokud neobsahuje zákon o azylu v některých otázkách úpravu odlišnou od správního řádu, bude nutno respektovat, neboť správní řád je ze své povahy k zákonu o azylu lex generalis.

Základní zásady správního řádu a řízení ve věcech azylu

Uvedené si je třeba uvědomit mj. z pohledu základních zásad správního řádu, které oproti dosavadní úpravě v některých oblastech doznaly zcela zásadních změn. Jako nejmarkantnější změnu je dle mého názoru nutno považovat ust. § 3 nového správního řádu, které říká, že „Nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2“²¹. Pokud uvedené srovnáme s úpravou v zákoně č. 71/1967 Sb., obsaženou v ust. § 32 odst. 1²², dojdeme k závěru, že nový správní řád zásadním způsobem posunul zásadu materiální pravdy, která je korigována požadavkem na ekonomii správního řízení, jak je tomu v ostatních procesních předpisech. Řízení by mělo být vedeno co nejúčelněji, nejrychleji, nejjednodušeji a nejlevněji²³. Zákon nyní požaduje „pouze“ zjištění takového stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky dalších zásad stanovených v ust. § 2 správního řádu. Nová úprava je tak zcela průlomová a bude mít dle mého zásadní vliv na průběh řízení o udělení azylu. Správní orgán totiž již nebude nucen zjišťovat „přesně a úplně skutečný stav věci“²⁴ pro rozhodnutí ve věci (byť dle judikatury Nejvyššího správního soudu je povaha nutnosti zjišťování stavu věci omezena pouze na skutečnosti v rozsahu důvodů pro udělení azylu tvrzených žadatelem – účastníkem řízení – v žádosti o udělení azylu²⁵.

V této souvislosti považuji za účelné upozornit na § 52 nového správního řádu, jenž upravuje postup při dokazování ve správním řízení. V citovaném ustanovení je více než ve správním řádu účinném do 31. 12. 2005 zdůrazněna povinnost účastníků řízení navrhovat ke svým tvrzením důkazy²⁶, což podporuje shora uvedený posun v zásadě materiální pravdy ve správním řízení²⁷. Byť správní orgán (tak jako doposud) není návrhy účastníků vázán, lze vysledovat nutnost změny postupu nejen správních orgánů, ale také především účastníků správního řízení a tedy i žadatelů o udělení azylu. Na druhou stranu nelze pominout specifika správního řízení o udělení azylu zejm. s ohledem na skutečnost, že valná většina žadatelů o azyl (ne-li všichni) nemá ani základní povědomí o právním prostředí v ČR a bude namístě již nyní apelovat nejen na „shovívavost“ správního orgánu, rozhodujícího o udělení azylu, ale také zejm. na nevládní organizace působící v oblasti azylové problematiky.

Náležitosti rozhodnutí

Podstatnou změnou prošla také úprava náležitostí rozhodnutí dle správního řádu. Správní řád účinný od 1. 1. 2006 obsahuje tuto úpravu v ust. § 68 a násl.

Správní řád v ust. § 68 odst. 3 oproti stávající úpravě mj. širším způsobem stanoví náležitosti odůvodnění správním orgánem vydaného rozhodnutí. Mimo požadavku uvedení výroku nebo výroků rozhodnutí, podkladů pro jeho vydání a úvah, kterými se správní orgán řídil při hodnocení podkladů pro rozhodnutí a při výkladu právních předpisů, požaduje cit. ustanovení také uvedení informací o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Zákon č. 71/1967 Sb. obdobnou povinnost správních orgánů neobsahoval; absence informací o způsobu vypořádání se s námitkami však činí správní rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (pokud je nedostatek důvodů spatřován v nedostatku důvodů skutkových²⁸, což vede v případě soudního přezkumu ke zrušení rozhodnutí²⁹.

Problém, který je nutno dále v souvislosti náležitostí rozhodnutí řešit, je otázka tzv. „oprávněných úředních osob“. Zákon (správní řád) totiž mj. požaduje, aby písemné vyhotovení rozhodnutí obsahovalo jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. Z tohoto pohledu bude na příslušném správním orgánu (tj. Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR, dále jen „OAMP“), aby v souladu s ust. § 15 odst. 2 správního řádu vnitřní normou určil jednotlivé konkrétní oprávněné úřední osoby, neboť z cit. ustanovení vyplývá, že správní řízení mohou vést právě jen oprávněné úřední osoby. Citované ustanovení jednoznačně stanoví, že „úkony správního orgánu v řízení provádějí úřední osoby oprávněné k tomu podle vnitřních předpisů správního orgánu nebo pověřené vedoucím správního orgánu (dále jen „oprávněné úřední osoby“)“ Navíc dle odstavce 4 cit. ust. „o tom, kdo je v dané věci oprávněnou úřední osobou, se provede záznam do spisu a správní orgán o tom účastníka řízení na požádání informuje. Oprávněná úřední osoba na požádání účastníka řízení sdělí své jméno, příjmení, služební nebo obdobné označení a ve kterém organizačním útvaru správního orgánu je zařazena.“ Jestliže tedy do budoucna ve správním řízení provede jakýkoli (úřední) úkon osoba nestanovená vnitřním předpisem OAMP (či nepověřená vedoucím správního orgánu), bude nutno považovat následně vydané rozhodnutí za nezákonné pro podstatnou vadu řízení. Tato skutečnost pak bude jednoznačným důvodem pro zrušení rozhodnutí v případě jeho napadnutí v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle soudního řádu správního, a to bez nařízení jednání dle ust. § 76 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního. Mám za to, že pokud OAMP, který má ve své gesci řízení o udělení azylu, neustoupí ani do budoucna od nynějšího systému, kdy jedinou oprávněnou osobou je ředitel OAMP, bude jeho postup jako správního orgánu contra legem s naznačenými důsledky.

Nový správní řád dále reagoval na stav, který již judikaturou řešil Nejvyšší správní soud, a to otázku nutnosti podpisu oprávněné osoby na stejnopisu rozhodnutí³⁰. Zákon v ust. § 69 odst. 1 věta druhá jednoznačně stanoví, že „podpis oprávněné úřední osoby je na stejnopisu možno nahradit doložkou „vlastní rukou“ nebo zkratkou „v. r.“ u příjmení oprávněné úřední osoby a doložkou „Za správnost vyhotovení:“ s uvedením jména, příjmení a podpisu úřední osoby, která odpovídá za písemné vyhotovení rozhodnutí.“ Osobně považuji ustanovení za správné a odpovídající jak judikatuře, tak aplikační praxi a také odůvodněným potřebám správního řízení.

Závěr

Závěrem je snad jen na místě připomenout přechodná ustanovení správního řádu, obsažená v § 179 a násl. a jejich vliv na řízení ve věcech azylu. Vzhledem ke specifikům azylového řízení se jeví jako nejpodstatnější pravidlo, zakotvené v ust. § 179 odst. 1 správního řádu, a sice, že: „Řízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů. Bylo-li rozhodnutí před účinností tohoto zákona zrušeno a vráceno k novému projednání správnímu orgánu, postupuje se podle dosavadních předpisů.“ Na základě tohoto pravidla se „vrací do hry“ zákon č. 71/1967 Sb. (bohužel se všemi jeho nedostatky), nicméně mám za to (a také v to pevně věřím), že i v řízeních, ve kterých budou správní orgány postupovat dle dosavadní právní úpravy, se tyto budou co nejvíce snažit naplnit alespoň jednu ze zásad, zakotvených novým správním řádem, a to, že veřejná správa je službou veřejnosti.