ADAM FUREK^*

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra

V letošní srpnové Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu byl pod č. 1632 zveřejněn rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. února 2008, č. j. 11 Ca 371/2006-55, jímž bylo zrušeno rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu o uložení povinnosti odvést neoprávněně užité peněžní prostředky poskytnuté z rozpočtu kraje podle § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění.

Ačkoli se publikované části judikátu vztahují k výkladu podmínek pro čerpání peněžních prostředků (dotací), přesto stojí za to upozornit i na další v praxi nejednotně řešenou otázku, jíž se soud při svém rozhodování sice zabýval, avšak mezi zveřejněné části rozhodnutí se nedostala.

Ustanovení § 22 odst. 2 rozpočtových pravidel (v platném znění) upravuje tzv. porušení rozpočtové kázně v územních rozpočtech, jímž se rozumí každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků patřících nebo svěřených územnímu samosprávnému celku. Osobě, která se tohoto porušení dopustila, ukládá územní samosprávný celek odvod těchto prostředků do svého rozpočtu spolu s povinností zaplatit penále. Podle § 22 odst. 7 rozpočtových pravidel se při správě odvodů postupuje podle zákona upravujícího správu daní, tedy podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků․¹ Rozpočtová pravidla však výslovně neurčují, který orgán územního samosprávného celku by měl o odvodu rozhodnout, a výkladová ani aplikační praxe se na řešení této otázky zatím neshodla.

Sporu samozřejmě není o určení působnosti, v níž územní samosprávný celek o uložení odvodu (a penále) rozhoduje. Rozpočtová pravidla sice v tomto smyslu neobsahují žádné výslovné ustanovení, nicméně rozpočtová oblast je tradiční součástí samostatné působnosti a tedy není důvodu pochybovat o uplatnění výkladového pravidla podle § 8 zákona o obcích či § 4 zákona o krajích i ve vztahu k § 22 odst. 2 rozpočtových pravidel². Sporným se však stává určení orgánu, který by měl v rámci samosprávy o uložení odvodu rozhodnout. V této otázce se lze v zásadě setkat se dvěma názory.

Je zde především výklad zastávaný Ministerstvem financí³, vycházející ze způsobu poskytování dotací. Rozpočtová pravidla – na rozdíl svého „staršího sourozence“ zákona č. 218/2000 Sb. – sice výslovně neupravují způsob poskytnutí dotace⁴, vychází se nicméně z úpravy v zákoně o obcích, který v souvislosti s pravomocí zastupitelstva obce hovoří o „smlouvě o poskytnutí dotace“⁵, a je proto obecně dovozováno, že územní samosprávné celky poskytují dotace smluvní formou. Je-li samotné poskytnutí dotace smluvní formou vždy v pravomoci určitého orgánu (zastupitelstva či rady, případně na základě svěření i některých dalších orgánů), pak i ten orgán, který o poskytnutí dotace rozhodl, je povolán k rozhodnutí o uložení odvodu. Porušení rozpočtové kázně je zde vnímáno jako porušení smlouvy o poskytnutí dotace, za které může smluvní strana – obec, kraj – jednostranně uložit sankci v podobě odvodu za porušení rozpočtové kázně. Jedná se o výklad nepochybně možný a z hlediska faktického uspořádání vazby mezi orgány samosprávy i praktický, má však některé otazníky.

Problematické je především ztotožnění smluvního principu při poskytnutí dotace s jednostranným uložením odvodu ze strany samosprávy. Právě tato jednostrannost totiž smluvnímu poskytnutí dotace odporuje. Jestliže zákon umožňuje územnímu samosprávnému celku jako vykonavateli veřejné správy jednostranně uložit určitou povinnost, pak v okamžiku rozhodování o odvodu se podstatným způsobem mění povaha vztahu mezi územním samosprávným celkem a příjemcem dotace: územní samosprávný celek totiž nabývá vrchnostenské oprávnění jednostranně uložit odvod, tj. rozhodnutím, které je svou povahou rozhodnutím správním, může uložit exekučně vynutitelnou povinnost. Dalším spíše praktickým problémem souvisejícím s výkladem Ministerstva financí je v případě zastupitelstva a do jisté míry i v případě rady fakt, že lze jen obtížně zajistit základní požadavky správy odvodu podle zákona o správě daní a poplatků, zejména § 2 odst. 4, podle něhož je daňové řízení vždy neveřejné, a § 24, upravujícího poměrně rozsáhlou povinnost mlčenlivosti. Zastupitelstvo územního samosprávného celku může přijímat rozhodnutí pouze na svých zasedáních, která jsou však dle příslušných zákonů veřejná (a to bez výjimky). Zastupitelstvo by tedy mohlo jen obtížně vést neveřejné řízení o odvodu na svém veřejném zasedání. V případě rady sice nevzniká problém s veřejností její schůze, nicméně i usnesení rady jsou v rámci práv občana obce (kraje) bez omezení přístupná. Je samozřejmě možné namítnout, že neveřejnost daňového řízení při rozhodování o uložení odvodu je požadavkem speciálním, vylučujícím jak veřejnost zasedání zastupitelstva, tak práva občana samosprávy, jedná se však o přístup více než problematický, protože zejména veřejnost zasedání zastupitelstva je conditio sine qua non, aby určité „shromáždění“ zastupitelů vůbec mohlo být považováno za zasedání zastupitelstva jako orgánu samosprávy. Nadto by zde nebyl překonán problém zmíněný na začátku tohoto odstavce.

Těmito úvahami bylo vedeno Ministerstvo vnitra při rozhodování o odvolání v případě posuzovaném Městským soudem v Praze. Bude-li chápáno rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 2 rozpočtových pravidel jako rozhodování – využijeme-li § 9 správního řádu – „jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby“, případně „jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá“ (podle toho, zda dovodíme povinnost příjemce dotace vrátit neoprávněně čerpané či zadržené peněžní prostředky okamžikem porušení rozpočtové kázně, okamžikem povinného vypořádání vůči rozpočtu územního samosprávného celku nebo až okamžikem uložení odvodu), nebude možné vycházet z ustanovení zákonů o územních samosprávných celcích upravujících pravomoci v majetkoprávní oblasti, ale z těch ustanovení, která upravují, resp. z nichž lze dovodit pravomoc rozhodovat ve správních řízeních.

Relativně jednoduchá bude v této situaci odpověď v případě krajů. Podle ustanovení § 94 zákona o krajích, je-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, je k řízení příslušný krajský úřad; na jeho rozhodování se vztahuje správní řád, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. K přezkoumávání těchto rozhodnutí je příslušné ministerstvo; odvolací orgán nemůže rozhodnutí změnit. K uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně je tedy ve vztahu k prostředkům poskytnutým z rozpočtu kraje příslušný krajský úřad.⁶,⁷,⁸

Složitější situace nastává v případě obcí, neboť zákon o obcích ustanovení obdobné § 94 odst. 1 zákona o krajích neobsahuje (srov. § 109 odst. 3). V zásadě se nabízejí dvě možná řešení – pro určení příslušnosti využít ustanovení § 102 odst. 3 zákona o obcích, upravující tzv. „zbytkovou“ pravomoc rady obce (rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo), případně aplikovat ustanovení § 130 odst. 1 správního řádu per analogiam (stanoví-li zákon, že řízení provádí územní samosprávný celek, aniž by určoval, který jeho orgán je k úkonům příslušný, je tímto orgánem v případě kraje krajský úřad a v případě obce obecní úřad). Obě možnosti mají svá pro i proti. Především § 102 odst. 3 zákona o obcích svěřuje pravomoc radě obce a s ohledem na výše uvedené nemůže být zcela zajištěno respektování požadavků daňového řízení. Pravdou je, že toto ustanovení sice umožňuje svěřit danou pravomoc obecnímu úřadu, ta však může být na druhou stranu i atrahována zastupitelstvem obce. Naproti tomu využití analogie se správním řádem se může jevit jako problematické, když ustanovení § 99 zákona o správě daní a poplatků užití správního řádu výslovně vylučuje. Domnívám se, že i přes tyto pochyby bude užití analogie v tomto případě na místě, neboť povede k logickému řešení, které umožňuje plně respektovat zásadu neveřejnosti daňového řízení. Obdobné řešení by bylo uplatnitelné i ve vztahu k zákonu o hlavním městě Praze.

Tím se dostáváme k významu rozsudku Městského soudu v Praze. Ten ve svém rozhodnutí potvrdil přístup Ministerstva vnitra při určování orgánu kraje příslušného k rozhodnutí o porušení rozpočtové kázně. Soud přímo konstatoval: Jak již bylo zmíněno, žalovaný se (...) podrobně zabýval tím, v jakém režimu jsou vydávána rozhodnutí podle ustanovení § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. (...) s tím, že rozhodování kraje o dotacích ze svého rozpočtu je rozhodováním v samostatné působnosti se závěrem, že podle ustanovení 94 odst. 1 tohoto zákona byl příslušným k vydání rozhodnutí v prvním stupni krajský úřad. (...) Stran určení věcné příslušnosti krajského úřadu jako správního orgánu I. stupně je třeba závěrům žalovaného přisvědčit a ztotožnit se s nimi. Pokud žalobce zmiňuje, že rozhodnutí vydaná v této věci jsou jakýmisi „hybridy“, je skutečností, že namísto finančních orgánů rozhodují v této věci alespoň v I. stupni orgány územní samosprávy a tomu pak odpovídá i určení Ministerstva vnitra jako orgánu odvolacího. Uvedený stav však není pochybením žalovaného (...) ale výsledkem aplikace platné právní úpravy, která může být v jistém smyslu nepřehledná, avšak interpretovat ji ve vzájemných souvislostech směrem ke správným závěrům lze, jak ostatně žalovaný učinil. Domnívám se, že tento závěr Městského soudu v Praze je přinejmenším stejně důležitý jako zbývající části rozsudku, a bylo by snad možno dotvořit právní větu tak, že o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 2 rozpočtových pravidel rozhoduje v případě krajů podle § 94 odst. 1 zákona o krajích krajský úřad.

Ministerstvo financí připravilo novelu rozpočtových pravidel, která je nyní projednávána Poslaneckou sněmovnou⁹ a jejíž součástí je i změna § 22, která v § 22 odst. 7 rozhodování o odvodu již výslovně svěřuje úřadu územního samosprávného celku (o odvoláních bude podle § 22 odst. 10 rozhodovat krajský úřad a v případě krajů Ministerstvo financí). Novela by měla řešit i některé další sporné otázky, např. prekluzi odvodu¹⁰ nebo povolování úlev z uložených povinností¹¹. Návrh novely však bohužel obsahuje jednu problematickou změnu v § 22 odst. 13, který nově vztahuje aplikaci zákona o správě daní a poplatků pouze na ukládání odvodu, nikoli i na přezkum těchto rozhodnutí, a to patrně s cílem zajistit jejich přezkum v jakémsi „mimoprocesním“ vakuu. Pomineme-li, že není racionálního důvodu pro vyloučení odvolacího řízení podle zákona o správě daní a poplatků na přezkum rozhodnutí o odvodu, předložený návrh by zřejmě pouze vedl k tomu, že přezkoumávání těchto rozhodnutí se bude odehrávat v režimu správního řádu (v odvolacím řízení), což by při vyloučení zákona o správě daní a poplatků bylo možno vyplývalo z § 1 odst. 1 správního řádu. Platební výměr vydaný dle zákona o správě daní a poplatků by tedy byl přezkoumáván v odvolacím řízení dle správního řádu, což jistě nevyžaduje další komentář.?