V územním a na něm navazujícím stavebním řízení je podrobně řešeno umístění, provádění a užívání konkrétního stavebního záměru v území. V průběhu těchto řízení se střetávají různorodé a často protichůdné veřejné a soukromé zájmy, jejichž konflikt musí příslušný stavební úřad řešit. Rozdílné zájmy jsou v řízení ztělesněny závaznými stanovisky dotčených orgánů,¹ námitkami účastníků řízení² a případně připomínkami veřejnosti.³ Uplatňování všech těchto zájmů je ovlivněno zásadou koncentrace, která platí jak v územním, tak i ve stavebním řízení a která současně výše jmenované procesní úkony omezuje. Následující příspěvek se zaměří na rozdíly a shodné prvky koncentrace územního a stavebního řízení, její smysl a limity, upozorní na problematické otázky, které se mohou v souvislosti s koncentrací územního a stavebního řízení objevit, a nabídne jejich řešení.

Zásada koncentrace řízení tvoří se zásadou jednotnosti řízení dvojici protichůdných procesních principů, jimiž je upravován průběh řízení a možnost účastníků či jiných subjektů v něm vystupujících činit procesní úkony. Zásada jednotnosti znamená, že řízení tvoří jeden celek a subjekty v něm vystupující mohou uplatňovat jakékoli procesní úkony až do vydání rozhodnutí.⁴ Naopak podstatou koncentrace je stanovení okamžiků, do nichž je možné procesní úkony v řízení učinit. K procesním úkonům učiněným až po okamžicích stanovených správním orgánem nebo přímo zákonem se nepřihlíží.⁵ Cílem zásady koncentrace je, aby veškerá podání, důkazy a další podklady pro rozhodnutí byly shromážděny k určitému okamžiku a v řízení mohlo být na jejich základě rozhodnuto. Smyslem je zabránit nedůvodným průtahům, jejichž účelem by bylo oddálit vydání meritorního rozhodnutí, a tím zajistit rychlost a také hospodárnost řízení.

Obecná úprava obsažená v § 36 odst. 1 větě před středníkem SpŘ vychází ze zásady jednotnosti řízení. Ponechává však na zvláštních zákonech případné zakotvení zásady koncentrace.⁶ Takovým zvláštním zákonem je zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu („stavební zákon“; „StavZ“), v němž zákonodárce stanovil, že územní i stavební řízení jsou zásadou koncentrace ovládána.⁷ Právě v těchto řízeních, kde se často střetává řada subjektů s rozdílnými a typicky protichůdnými zájmy, může mít její uplatňování velký význam․ Za její pomoci by bylo možné zabránit (úmyslnému či mimovolnímu) protahování řízení a především chaosu zapříčiněnému neustálým přívalem podání a návrhů, o jejichž vypořádání by musel stavební úřad stále dokola doplňovat koncept rozhodnutí, tudíž oddalovat okamžik jeho vydání a skončení řízení. Tak by tomu mohlo být zejména u stavebních záměrů, které jsou umisťovány v území se zvlášť vypjatými vztahy nebo jsou svou povahou komplikované, atypické či veřejností rozporuplně přijímané.

Odborná literatura⁸ i judikatura správních soudů⁹ pracují běžně s pojmy tzv. věcné a tzv. časové koncentrace řízení. Rozlišování těchto dvou druhů koncentrace je namístě, neboť se týkají jejích dvou zcela odlišných rovin. Posledně jmenovaný druh se týká okamžiku, kdy koncentrace nastane; prvně jmenovaný zase obsahu úkonů, které lze činit.

Věcná koncentrace odráží myšlenku, že územní řízení navazuje na procesy vydávání územně plánovací dokumentace¹⁰ a stavební řízení současně navazuje na územní řízení. Daná řízení však nejsou pokračováním postupů, které jim předcházely, jelikož předmět každého postupu a řízení je odlišný.¹¹ V souladu s touto premisou procesní úkony, které se jakkoli věcně vztahují k určitému typu řízení nebo postupu, mohou být uplatněny pouze v rámci takového řízení nebo postupu a nelze jimi argumentovat v řízeních nebo postupech jiných.¹² V územním řízení je věcná koncentrace zakotvena v § 89 odst. 2 StavZ, který stanoví, že se nepřihlíží k závazným stanoviskům a námitkám o věcech, o kterých bylo rozhodnuto při vydání územně plánovací dokumentace. V případě stavebního řízení je věcná koncentrace zakotvena v § 114 odst. 2 StavZ, dle něhož se nepřihlíží k námitkám, které byly anebo mohly být uplatněny během územního řízení, při pořizování územně plánovací dokumentace nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území. Stavební zákon při úpravě věcné koncentrace stavebního řízení na rozdíl od územního řízení pomíjí dotčené orgány a tedy obsah jejich závazných stanovisek, neboť je vůbec nezmiňuje. S ohledem na předmět stavebního řízení a úpravu závazných stanovisek obsaženou ve zvláštních zákonech by se jejich obsah měl týkat právě jen provádění stavby a případně jejího užívání ve vztahu k veřejnému zájmu, jehož ochranu dotčený orgán zajišťuje.¹³

Věcné omezení v územním řízení je dáno na záležitosti, o kterých již bylo rozhodnuto. Taková litera zákona není úplně přesná, když by se mělo jednat v souladu se smyslem věcné koncentrace o záležitosti, o kterých mohlo být rozhodnuto již v rámci předchozích postupů.¹⁴ Dané ustanovení je proto třeba vykládat tak, že nemohou být uplatněny námitky a závazná stanoviska, jejichž obsah se týká věcí, které již bylo možné řešit v rámci projednávání územně plánovací dokumentace bez ohledu na to, zda taková závazná stanoviska nebo takové námitky uplatněny byly, či nikoli. O to přesnější se z tohoto pohledu jeví úprava věcné koncentrace stavebního řízení zakotvená v § 114 odst. 2 StavZ, jelikož zákon v tomto případě hovoří o nepřihlížení k námitkám, které byly anebo mohly být již uplatněny.

Časová koncentrace se týká okamžiku, do něhož je možné určité úkony v průběhu řízení učinit. Jestliže budou úkony učiněny po tomto okamžiku, tak se k nim nepřihlíží. Pro územní řízení je časová koncentrace zakotvena v § 89 odst. 1, resp. v § 87 odst. 1 StavZ. Závazná stanoviska, námitky a připomínky lze v územním řízení uplatnit nejpozději při ústním jednání, resp. při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Nekoná-li se ústní jednání, stavební úřad stanoví lhůtu k podání závazných stanovisek a námitek¹⁵ v délce minimálně 15 dní. Pro stavební řízení je koncentrační zásada zakotvena v § 112 odst. 1 a 2 StavZ. Stejně jako u územního řízení mohou dotčené orgány a účastníci uplatňovat závazná stanoviska a námitky nejpozději na ústním jednání, a nekoná-li se, tak ve lhůtě stanovené stavebním úřadem. Minimální lhůta je tu kratší a je desetidenní. Důvod kratší lhůty není zcela zřejmý.¹⁶ Stavební úřad by však v obou řízeních měl při jejím stanovení přihlédnout k individuálním okolnostem konkrétního případu, a to jak k rozsahu či povaze a komplikovanosti stavebního záměru, tak i k tomu, zda ve stanovené lhůtě bude reálně možné jmenované úkony učinit.¹⁷ Jiný postup by vedl k popření základní zásady zakotvené v § 4 odst. 4 SpŘ, tedy umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.

V této souvislosti lze upozornit, že stavební úřad by neměl lhůtu stanovit tak, že určí konkrétní datum, do kdy je možné závazná stanoviska a námitky uplatnit.¹⁸ Jestliže doručuje danou informaci jednotlivě, mohla by snadno nastat situace, kdy by minimální lhůta u některého dotčeného orgánu či účastníka nebyla dodržena.

Stavební zákon zároveň stanoví v § 89 odst. 5 a § 114 odst. 4 stavebním úřadům povinnost poučit účastníky územního i stavebního řízení o věcné a časové koncentraci, a to již v oznámení o zahájení řízení. Navíc ve stavebním řízení ukládá stavební zákon stavebnímu úřadu povinnost upozornit dotčené orgány na časovou koncentraci pro podávání závazných stanovisek. Nestanoví konkrétní formu upozornění, a tudíž lze předpokládat, že upozornění bude součástí poučení v oznámení o zahájení řízení. Obdobnou povinnost ve vztahu k dotčeným orgánům stavební úřad nemá v územním řízení. Stavební zákon rovněž nezakotvuje povinnost poučit veřejnost o možnosti podat připomínky ke stavebnímu záměru, přesto ji lze dovodit z § 4 odst. 2 a 4 SpŘ. Zároveň je třeba poukázat na důležitou skutečnost, že pokud stavební úřad nesplní svou poučovací povinnost řádně, řízení nebude zkoncentrováno, a účinky spjaté s danou zásadou v řízení nenastanou.¹⁹

Velký průlom do pravidla koncentrace představuje tzv. námitka zákonnosti.²⁰ Takto obecně označovaná námitka spočívá v namítání porušení kogentního právního předpisu nebo nezákonného postupu stavebního úřadu.²¹ Námitkou zákonnosti se stavební úřad musí zabývat navzdory koncentraci, tedy i poté, co bylo řízení řádně zkoncentrováno. Povinností stavebního úřadu je respektovat právní předpisy bez ohledu na to, zda jejich porušení někdo namítl, či nikoli. Jiný postup by byl v rozporu se základními zásadami v § 2 SpŘ, popř. i s čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

V obdobném režimu je i námitka podjatosti dle § 14 SpŘ,²² která není námitkou ve smyslu § 89, resp. § 114 StavZ. Jestliže účastník řízení zjistí, že u úřední osoby je dán důvod k podjatosti, může námitku úspěšně uplatnit kdykoli v průběhu řízení, tedy i poté, co je řízení zkoncentrováno, za předpokladu splnění podmínek jejího uplatnění dle správního řádu.²³

Vyloučíme-li z množiny možných námitek účastníků územního a stavebního řízení ty, na něž se zásada koncentrace nevztahuje, zjistíme, že ačkoli se může jevit zásada koncentrace uplatňovaná v rámci územního a stavebního řízení jako velice přísná, není tomu tak. Bude-li se totiž námitka jakkoli dotýkat souladu rozhodnutí a řízení s hmotným a procesním právem,²⁴ lze ji úspěšně uplatnit i po koncentraci územního nebo stavebního řízení. Časové koncentraci tak budou podléhat v konečném důsledku pouze námitky týkající se věcné správnosti zvoleného řešení, tedy toliko zvolení nejvhodnějšího řešení stavby za konkrétních podmínek. A vedle nich také tvrzení účastníků týkající se skutkového stavu rozhodného pro ochranu soukromého zájmu. Jestliže by se námitky dotýkaly skutkového stavu rozhodného pro ochranu veřejného zájmu, jednalo by se o námitku zákonnosti s ohledem na § 3 ve spojení s § 2 SpŘ, neboť stavebni úřad má povinnost zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu nezbytném pro soulad rozhodnutí s veřejným (a nikoli již se soukromým) zájmem.

Některé dílčí rozdíly mezi úpravami koncentrace územního a stavebního řízení byly již shora jmenovány. Zvláštní pozornost je třeba věnovat otázce vyvstávající v souvislosti s časovou koncentrací námitek. Námitky představují specifické podání dle § 37 SpŘ, jímž jednotliví účastníci vyjadřují své výhrady vůči stavebnímu záměru. Tyto výhrady tvoří důvody podání námitek a mohou jimi být tvrzení a skutečnosti týkající se právních i skutkových otázek.

Správní řád v § 52 stanoví obecnou povinnost účastníků řízení označit na podporu svých tvrzení důkazy, resp. důkazní prostředky.²⁵ Stavební zákon v § 89 týkajícím se podávání námitek nestanoví ničeho o nutnosti účastníků v rámci koncentrace územního řízení označit důkazní návrhy.²⁶ Naopak v případě stavebního řízení v § 112 odst. 1 a 2 StavZ zákonodárce výslovně stanovil, že koncentrace se vztahuje i na případné důkazy.^27,28 Lze se tak ptát, zda absence výslovné úpravy koncentrace důkazních návrhů v rámci územního řízení znamená, že koncentrace se na důkazní návrhy v územním řízení nevztahuje, nebo zda je naopak nutné i přes chybějící úpravu důkazy před zkoncentrováním územního řízení alespoň navrhnout (označit). Pro kladnou, ale i pro zápornou odpověď na vytyčenou otázku existuje řada argumentů.

Jednak zákonodárce v právním řádu (jak v obecné úpravě v § 36 odst. 1 SpŘ, tak i ve zvláštních předpisech – např. v § 22 VyvlZ), a dokonce přímo ve stavebním zákoně (§ 112 StavZ) rozlišuje uplatňování námitek nebo jiných vyjádření a uplatňování důkazních návrhů. Z důvodové zprávy nelze zjistit, zda vypuštění důkazů u námitek v územním řízení bylo úmyslné, nebo se jednalo o pochybení či nepřesnost zákonodárce.²⁹ Z jakého důvodu by zákonodárce u dvou typově obdobných správních řízení, která jsou vedena podle stejného zákona a navazují na sebe, zcela rozdílným způsobem upravil možnost účastníků uplatňovat důkazní návrhy, aniž by takový svůj záměr objasnil? Přikláním se k tomu, že se skutečně jednalo o pochybení, jelikož rozdílná úprava u obdobných řízení by nedávala jakýkoli smysl. Tento dílčí závěr dle mého nepostačuje ke zodpovězení nastolené otázky tak, že časová koncentrace uplatňovaná v územním řízení se vedle námitek vztahuje i na důkazní návrhy.

Pro nastíněný extenzivní výklad § 89 StavZ svědčí i samotný smysl uplatňování zásady koncentrace, tedy k určitému okamžiku shromáždit veškerá vyjádření a všechny návrhy, ať už jsou označovány jakkoli, a zajistit tak rychlost a hospodárnost řízení. Extenzivní výklad očividně přijímá i Nejvyšší správní soud, který ve věci společného územního a stavebního řízení konstatoval, že

„… je třeba přisvědčit, že v řízení se uplatňuje koncentrace námitek a důkazních návrhů. Podle § 89 odst. 1 stavebního zákona jsou totiž účastníci řízení povinni uplatnit námitky a navrhnout důkazy nejpozději při ústním jednání, případně při veřejném ústním jednání, při kterém musí být nejpozději uplatněny také připomínky veřejnosti; jinak se k nim nepřihlíží.“³⁰

Nejvyšší správní soud tyto své závěry nikterak nerozvedl, a není tak zřejmé, na základě čeho k nim dospěl.

Proti těmto argumentům podporujícím extenzivní výklad stojí jeden, který naopak svědčí restriktivnímu výkladu, tedy že účastníci územního řízení důkazní návrhy ve lhůtě pro podávání námitek označit nemusí. Připustíme-li extenzivní výklad, nastane situace, kdy účastníkovi řízení bude stanovena povinnost nad výslovný text právního předpisu, čímž se lze dostat do rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny.³¹ Pokud bychom trvali na tom, že koncentrace územního řízení se vztahuje nejen na námitky, ale i na důkazní návrhy, nejednalo by se již o výklad § 89 StavZ, nýbrž o zcela novou povinnost ukládanou nad zákonný rámec.

Nastíněná nejasná situace by mohla být ze strany stavebního úřadu vyřešena stanovením lhůty pro uplatnění důkazních návrhů dle § 36 odst. 1 SpŘ, která by byla totožná se lhůtou pro stanovení námitek. I zde je třeba poukázat na to, že pokud by účastník řízení předložil po stanovené lhůtě důkazní návrh, který by se jakkoli dotýkal námitky zákonnosti, musel by k němu stavební úřad přihlédnout.³²

V praxi mohou snadno nastat situace, kdy přestože je řízení zkoncentrováno, bude nezbytné dát dotčeným orgánům, účastníkům a veřejnosti znovu prostor pro uplatnění jejich zájmů.³³ Rozlišovat je nutné situace, kdy dochází k úpravě předmětu řízení a kdy jen k doplnění podkladových materiálů tak, že předmět řízení není měněn.

V prvním případě nastává změna předmětu řízení, a dochází tak k zásadní změně podkladů pro vydání rozhodnutí o žádosti.³⁴ Dojde-li k takové změně až po koncentraci řízení, je nezbytné, aby stavební úřad změnu oznámil, a umožnil subjektům znovu závazná stanoviska, námitky a případně připomínky k takto pozměněnému předmětu řízení uplatnit,³⁵ popř. aby i opakoval (veřejné) ústní jednání.³⁶ Jiný postup by byl v rozporu se zákonnou úpravou, neboť by subjektům, které v řízení zastupují veřejné nebo soukromé zájmy, nebylo umožněno tyto zájmy v plném rozsahu procesně hájit. K prolomení účinků koncentrace dochází však toliko v rozsahu dané změny, nelze tedy úspěšně uplatňovat výtky vůči části stavebního záměru, která změnou nemůže být jakkoli dotčena.

Druhý případ se týká situace, kdy podkladové materiály nejsou měněny, ale doplňovány tak, že se samotný předmět řízení nemění.³⁷ Jestliže k tomu dojde až po zkoncentrování řízení, k poskytnutí nové lhůty k uplatnění zájmů subjektům řízení stavební úřad povinen nebude, neboť předmět řízení měněn není a k doplněným podkladům pro vydání rozhodnutí by se mohli případně vyjádřit účastníci řízení dle § 36 odst. 3 SpŘ. Hranice, kdy se jedná o pouhé doplnění podkladových materiálů a kdy se naopak jedná o jejich změnu, není zcela jasná a postup stavebního úřadu bude muset vycházet z konkrétních okolností toho kterého případu. Cílem je ale stav, kdy se subjekty řízení budou moci vyjádřit ke všem skutečnostem rozhodným v řízení a důležitým pro ochranu jejich zájmů.

Ačkoli jsou územní a stavební řízení obdobnými a na sebe navazujícími řízeními, úprava jejich koncentrace není zcela totožná. Vzhledem k tomu, že důvody pro odlišnosti právních úprav nejsou zjevné, lze považovat aktuální úpravu za poněkud nesystematickou. Stavební zákon obsahuje odlišnosti v délce minimální lhůty pro koncentrace jednotlivých řízení, drobnou nepřesnost ve formulaci věcné i časové koncentrace v územním řízení a již nikoli banální odlišnost týkající se povinnosti a zejména možnosti účastníků územního řízení označit důkazní návrhy na podporu svých tvrzení. Rovněž je třeba připomenout, že v těchto řízeních je význam zásady koncentrace snižován možností uplatnit kdykoli tzv. námitku zákonnosti, která na jednu stranu efektivní uplatňování zásady koncentrace omezuje, na druhou stranu ale částečně stírá rozdíly mezi jednotlivými úpravami územního a stavebního řízení.