Ať už právní odpovědnost chápeme jako specifický druh právního vztahu, nebo jako právní institut, je spojena se vznikem nové právní povinnosti, která má zpravidla sankční charakter. Jinými slovy, právní odpovědnost spočívá v uplatnění nepříznivých následků vůči tomu, kdo svým jednáním porušil zákonem nebo jinak stanovenou povinnost, popř. kdo je povinen nést obdobné následky stanovené právní normou. V teorii můžeme rozlišovat různé členění právní odpovědnosti. Z praktického hlediska je nicméně významné zejména rozlišování odpovědnosti subjektivní a objektivní, neboť je založeno na rozdílném uplatňování jednotlivých prvků právní odpovědnosti a odpovědnostního schématu, což se promítá jak do zákonné úpravy, tak do aplikační praxe. Jinak tomu není ani v případě právní odpovědnosti uplatňované v odvětví správního práva, které může být v důsledku rozmanitosti veřejné správy členěno do mnoha dílčích oblastí právní regulace, čemuž odpovídá také zakotvení různých sankčních mechanismů spojených s porušováním právních norem.

V tomto článku se zaměřím na teoretické a praktické otázky spojené s uplatňováním právní odpovědnosti provozovatele vozidla za přestupky (dříve jiné správní delikty)¹ spáchané neznámým řidičem na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Nejprve se budu zabývat specifickou povahou, významem a ukotvením daného druhu právní odpovědnosti v zákoně č. 361/2002 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů („zákon o silničním provozu“, „ProvPoz“).² Především rozeberu jednotlivé podmínky, které jsou pro správní potrestání provozovatele vozidla zákonem obligatorně stanoveny. V této souvislosti budu průběžně reflektovat rovněž výkladové otázky a aplikační problémy, se kterými se setkávají jak samotné správní orgány, tak příslušné soudy, pakliže jsou na podkladě žaloby povolány k tomu, aby zákonnost rozhodnutí vydaných v těchto věcech meritorně přezkoumaly. Následně již budu na podkladě přiléhavé judikatury zkoumat ústavní konformitu dotčené právní úpravy, která byla od počátku předmětem kritiky, neboť má být podle řady členů právnické obce založena na nepřípustném přenášení odpovědnosti za vybrané dopravní přestupky.

Za účelem zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu se můžeme setkat se širokou škálou povinností řidiče, které vyplývají buďto přímo ze zákona,³ anebo jsou stanoveny či konkretizovány prostřednictvím různých dopravních značek ve formě opatření obecné povahy. Případné porušování těchto povinností je pak ve vazbě na potřebnou míru společenské škodlivosti postihováno především prostřednictvím odpovídajících skutkových podstat přestupků, resp. správních trestů, které mohou být za jejich spáchání uloženy. Na druhou stranu je třeba rozlišovat zákonem stanovený mechanismus postihu za porušování právních norem a jeho efektivitu či uplatnění v realitě silničního provozu. Aby mohlo být určité přestupkové jednání projednáno a následně potrestáno, je předně nutné jeho zjištění a zdokumentování, k čemuž může za současných legislativních a technických podmínek docházet různým způsobem. Pokud se např. nějaký řidič dopustí přestupku spočívajícího v řízení vozidla pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky, je nezbytné, aby se na zákonnou výzvu policie podrobil příslušným dechovým či krevním zkouškám bezprostředně po řízení vozidla, přičemž pozitivní výsledek nebo neuposlechnutí dané výzvy musí být v policejní dokumentaci řádně zachyceno. Jiné nebo až dodatečné zjištění daného druhu přestupkového jednání není z povahy věci možné, resp. neumožňuje zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností.

Naopak se můžeme setkat také s jinými druhy přestupků, k jejichž zjištění a zdokumentování může z povahy věci dojít bez přímé součinnosti nebo konfrontace řidiče vozidla․ Za typický příklad lze označit přestupky spočívající v překročení nejvyšší dovolené rychlosti nebo v nerespektování světelného dopravního značení, pakliže k nim dochází v místech, která jsou za účelem kontroly dodržování odpovídajících pravidel silničního provozu vybavena autorizovaným záznamovým zařízením (typicky ve formě kamery či radaru). Kromě toho tvoří velké množství projednávaných přestupků také porušování zákazu zastavení nebo stání, které sice může být pomocí fotografií a dalších záznamů zdokumentováno přímo na místě policejní hlídkou, avšak mnohdy bez fyzické přítomnosti řidiče vozidla, jehož okamžité ztotožnění je tak vyloučeno. V těchto případech nebudou mít správní orgány, kterým je věc k projednání postoupena, zásadně žádné vlastní poznatky či indicie umožňující zjištění totožnosti řidiče vozidla, tedy pachatele přestupku. V podstatě jedinou myslitelnou možností je obrátit se přímo na provozovatele vozidla, který je jako fyzická, fyzická podnikající nebo právnická osoba zapsán v příslušném registru vozidel.⁴ Lze totiž legitimně očekávat, že provozovatel bude mít vyjma případů neoprávněného užívání informace o tom, kdo měl dané vozidlo v rozhodnou dobu ve faktické dispozici, ať už je sám řídil, či nikoliv.

Těchto okolností si byl samozřejmě vědom také český zákonodárce, což se postupně promítlo do právní úpravy povinností a odpovědnosti provozovatele vozidla v režimu zákona o silničním provozu. Předně je vhodné poukázat na novelu daného právního předpisu provedenou zákonem č. 411/2005 Sb., která prostřednictvím § 10 odst. 1 písm. d) a odst. 3) rozšířila stávající povinnosti provozovatele vozidla, když ten nadále nesměl přikázat nebo svěřit samostatné řízení vozidla osobě, o které nezná údaje potřebné k určení její totožnosti.⁵ V této souvislosti již byli provozovatel⁶ nebo osoba, které bylo vozidlo svěřeno, povinni na výzvu policie, krajského úřadu nebo obecního úřadu obce s rozšířenou působností sdělit skutečnosti potřebné k určení totožnosti řidiče vozidla podezřelého z porušení ustanovení zákona o silničním provozu. Za přestupek (v tehdejší době ještě jiný správní delikt) bylo nicméně považováno pouze jednání spočívající v samotné neznalosti výše uvedených údajů,⁷ přičemž bylo za jeho spáchání možné uložit pokutu až do výše 50 000 Kč, popř. až do výše 100 000 Kč za předpokladu, že pachatelem byla fyzická podnikající nebo právnická osoba.^8,9

Případný postih spojený s nesdělením údajů o totožnosti řidiče vozidla nebo osoby, které bylo svěřeno, byl naopak možný ve formě pořádkové pokuty, pakliže bylo ze strany provozovatele vozidla nebo dotyčné osoby odmítnuto podání vysvětlení na kvalifikovanou výzvu správního orgánu. Takový postup však nemohl být uplatňován zcela paušálně, protože provozovatel vozidla nebo osoba, které bylo vozidlo svěřeno, měli stále zákonnou možnost odepřít podání vysvětlení s odkazem na některou z výjimek stanovených v dnes již neplatném § 60 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění do 30. 6. 2017 („PřesZ 1990“), který stanovil:

„Každý je povinen podat správním orgánům nezbytné vysvětlení k prověření došlého oznámení o přestupku; podání vysvětlení může být odepřeno, jestliže by takovým osobám nebo osobám jim blízkým (§ 68 odst. 4) hrozilo nebezpečí postihu za přestupek, popřípadě za trestný čin nebo by porušily státní nebo služební tajemství anebo zákonem výslovně uloženou nebo uznanou povinnost mlčenlivosti.“¹⁰

Pokud byl tedy řidičem vozidla samotný provozovatel (dotyčná osoba) nebo některá z jemu blízkých osob, mohl se legitimně dovolat svého práva na odepření výpovědi.¹¹ S ohledem na skutečnost, že správní orgány v řadě případů nedisponovaly žádnými jinými poznatky, na základě kterých by mohl být pachatel přestupku spáchaného daným vozidlem identifikován, nezbývalo jim nic jiného, než věc odložit.¹² V praxi tak docházelo k tomu, že drtivá většina přestupků zjištěných automatizovaným technickým prostředkem nebo spočívajících v neoprávněném zastavení nebo stání vozidla nemohla být řádně projednána a objasněna. Vznikla totiž „provozovatelská praxe“ spočívající v mechanickém odkazování na institut osoby blízké, což de facto znemožnilo efektivní vynucování zákonem stanovených povinností.¹³ Tato situace však byla velmi obtížně řešitelná, protože přestupkové řízení má všeobecně sankční charakter, pročež se na ně při naplnění určitých kritérií hledí jako na řízení o trestním obvinění svého druhu.¹⁴ S tím souvisí analogické uplatňování zásad a principů ovládajících trestní řízení, včetně již uvedeného a ústavně garantovaného práva na odepření výpovědi nebo zákazu nucení k sebeobviňování.¹⁵ Jinými slovy, prolomení dotčených výjimek z povinnosti podat na výzvu správního orgánu vysvětlení ve věci podezření na spáchání přestupku bylo těžko představitelné.

Z toho důvodu zákonodárce přistoupil k jinému legislativnímu řešení, kterým bylo zavedení nové a svojí povahou specifické formy právní odpovědnosti provozovatele vozidla, a to novelou zákona o silničním provozu provedenou zákonem č. 297/2011 Sb. Její podstata nespočívá v narušení dosavadní koncepce práva na podání vysvětlení, ale naopak popisované problémy spojené s častým zneužíváním odkazu na osobu blízkou obchází, neboť provozovatele vozidla vedeného v úřední evidenci či registru činí až sekundárně odpovědným za jednání řidiče, jehož totožnost se nepodařilo zákonem předvídaným způsobem zjistit. Ze své povahy se tak jedná o objektivní odpovědnost za protiprávní stav v podobě porušení pravidel silničního provozu, k čemuž nedochází nějakou vyšší mocí, ale protiprávním a zaviněným jednáním konkrétní fyzické osoby. Zákonný rámec právní odpovědnosti provozovatele vozidla nicméně není tvořen pouze jedním ustanovením. Naopak představuje soubor právních norem upravujících řadu hmotněprávních a procesních podmínek, které musí být obligatorně naplněny, aby mohla být daná forma právní odpovědnosti reálně uplatněna.

Základem pro uplatňování nového druhu právní odpovědnosti provozovatele vozidla se vlivem přijetí výše uvedené novely stal zejména § 125f odst. 1 ve spojení s § 10 odst. 3 ProvPoz. Důvodem je skutečnost, že tato dvě ustanovení zakotvila nejen novou povinnost provozovatele vozidla, ale také odpovídající skutkovou podstatu přestupku (v době přijetí správního deliktu), prostřednictvím které je její porušení sankcionováno, a to pokutou až do výše 10 000 Kč.¹⁶ Jak již bylo naznačeno, podstata tohoto přestupku spočívá v tom, že provozovatel vozidla, ať už se jedná o fyzickou, fyzickou podnikající nebo právnickou osobu,^17,18 se dopouští přestupku tím, že v rozporu s danou povinností nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem. Lze tedy hovořit o odpovědnosti za výsledek, resp. bez ohledu na zavinění.¹⁹

K tomu je však nutné doplnit, že se nejedná o odpovědnost absolutní – dotčená právní úprava počítá s tím, že provozovatel vozidla se může své odpovědnosti zprostit. V tomto směru však nelze uplatňovat obecné liberační důvody spočívající v tom, že provozovatel prokáže, že vynaložil veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránil.²⁰ V § 125f odst. 6 ProvPoz je totiž zakotvena speciální právní úprava, která alternativně a taxativně stanoví pouze dva možné liberační důvody, když uvádí:

„Provozovatel vozidla za přestupek podle odstavce 1 neodpovídá, jestliže prokáže, že v době před porušením povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích a) bylo vozidlo, jehož je provozovatelem, odcizeno nebo byla odcizena jeho tabulka s přidělenou státní poznávací značkou, nebo b) podal žádost o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel.“²¹

Z aplikačního hlediska proto nemůže provozovatel vozidla úspěšně uplatňovat jiné liberační důvody, jako je např. skutečnost, že provádí jako zaměstnavatel pravidelné školení zaměstnanců nebo jiná (interní) opatření mající za cíl prevenci porušování pravidel silničního provozu ze strany osob, které mají dané vozidlo k dispozici.^22,23

Bez ohledu na zákonnou možnost zproštění se odpovědnosti je dále třeba zdůraznit, že provozovatel vozidla není odpovědný za veškeré porušování pravidel silničního provozu, které bylo jeho vozidlem způsobeno. V § 125f odst. 2 ProvPoz jsou totiž dále stanoveny tři kumulativní podmínky, za kterých může být dotčená skutková podstata přestupku aplikována:

„a) porušení pravidel bylo zjištěno prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo se jedná o neoprávněné zastavení nebo stání, b) porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje znaky přestupku podle tohoto zákona a c) porušení pravidel nemá za následek dopravní nehodu“.

Pokud se jedná o první z uvedených podmínek, pracuje s neurčitým právním pojmem „automatizovaný technický prostředek používaný bez obsluhy“. Takový druh zařízení lze v praxi spojovat zejména s různými měřicími zařízeními v podobě autorizovaných rychloměrů, které jsou ze strany státní či obecní policie používány za účelem kontroly dodržování nejvyšší dovolené rychlosti v obci nebo mimo ni.²⁴ Za pomoci jazykového výkladu lze pak dospět k závěru, že pod pojem „automatizovaný technický prostředek používaný bez obsluhy“ lze měřicí zařízení podřadit za předpokladu, že jednotlivá měření rychlosti projíždějících vozidel jsou prováděna nevýběrově a na základě přednastavených parametrů, tedy bez bezprostřední přítomnosti, obsluhy a jiného faktického zásahu policistů. Z ustálené judikatury lze poté s odkazem na příslušné stanovisko Ministerstva dopravy dovodit, že se musí z povahy věci jednat o trvale umístěný rychloměr, protože automatické funkce lze v určité podobě pozorovat také u mobilních měřicích zařízení, tedy takových, která jsou na určených místech pouze ad hoc umístěna a následně (po provedení dílčích měření spojených se zastavením projíždějících vozidel) odstraněna.²⁵

Výkladové otázky může vyvolávat také druhá ze stanovených podmínek, když vyžaduje, aby porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazovalo znaky přestupku podle zákona o silničním provozu. Na rozdíl od samotného provozovatele je totiž porušení pravidel silničního provozu řidičem vozidla, tedy fyzickou osobou, založeno výlučně na principu subjektivní odpovědnosti. Jinými slovy, sám řidič vozidla by jinak mohl být uznán vinným ze spáchání dotčených přestupků (překročení nejvyšší dovolené rychlosti, jízda na červenou nebo neoprávněné zastavení či stání) pouze za předpokladu, že by svým jednání dosáhl požadované míry společenské škodlivosti a současně naplnil všechny formální znaky přestupku, mezi které patří také subjektivní stránka neboli zavinění. Zákon o silničním provozu však jako složkový zákon všeobecné otázky trestnosti neupravuje, neboť ty jsou zakotveny v obecném a subsidiárně použitelném právním předpisu v podobě nového přestupkového zákona. Z toho vyplývá, že odpovědnost řidiče a provozovatele vozidla jsou sice svým způsobem provázány, ale nelze je navzájem zaměňovat či směšovat, což se týká posuzování jak formální, tak materiální stránky přestupku.²⁶ Aby tedy správní orgán mohl vůči provozovateli danou formu právní odpovědnosti uplatnit, musí spolehlivě prokázat toliko porušení dotčených pravidel silničního provozu (naplnění skutkové podstaty přestupku), aniž by se musel zabývat zaviněním či jinými okolnostmi, pro jejichž posouzení by jinak byl dán prostor v řízení vedeném přímo s řidičem vozidla.²⁷

Naopak za poměrně jasnou lze považovat třetí z uvedených podmínek, že jednání neznámého řidiče nesmí mít za následek dopravní nehodu. Z povahy věci se bude tento požadavek vztahovat spíše na protiprávní jednání spočívající v překročení nejvyšší dovolené rychlosti nebo nerespektování světelného dopravního značení (jízda na červenou) než na přestupek neoprávněného zastavení a stání. Splnění dané podmínky lze obecně dovozovat z toho, že dopravní nehoda nebyla ze strany jejích účastníků ohlášena a nevyplývá ani z jednotlivých a svojí povahou obsahově limitovaných součástí policejní dokumentace, která byla správnímu orgánu postoupena.²⁸ V opačném případě by byla nutná aktivita samotného provozovatele vozidla, pakliže vůči němu bude objektivní odpovědnost uplatněna. Jinými slovy, provozovatel by musel přinejmenším věrohodně tvrdit, že tato negativní podmínka byla v projednávané věci naplněna.²⁹

Na první pohled se může zdát paradoxní, že se budu až nyní blíže zabývat vymezením dalšího předpokladu pro uplatnění právní odpovědnosti provozovatele vozidla, který lze bez nadsázky považovat za její hlavní principiální východisko. Důvodem je skutečnost, že se jedná o předpoklad, který má rovněž významné procesní důsledky. Je totiž neodmyslitelně spojen se zákonem předvídanou aktivitou správních orgánů před zahájením řízení o přestupku provozovatele vozidla, přičemž má přímou vazbu na uplatnění procesního institutu či mechanismu, který byl zákonodárcem pro účely projednání daného druhu přestupků exkluzivně vytvořen. Konkrétně mám na mysli požadavek na respektování subsidiární povahy odpovědnosti provozovatele vozidla vůči odpovědnosti neznámého řidiče, který svým aktivním jednáním porušil zákonem stanovené povinnosti nebo pravidla silničního provozu.

Zakotvení daného požadavku můžeme předně nalézt v § 125f odst. 5 ProvPoz, podle kterého platí:

„Obecní úřad obce s rozšířenou působností přestupek podle odstavce 1 projedná, pouze pokud učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku, jehož znaky porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje, a a) nezahájil řízení o přestupku a věc odložil, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě, nebo b) řízení o přestupku zastavil, protože obviněnému z přestupku nebylo spáchání skutku prokázáno.“

Zásadní roli v tomto ohledu sehrává zákonem výslovně stanovená a blíže nespecifikovaná povinnost „učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku“. Jak již bylo uvedeno, v případě přestupků splňujících svojí povahou a způsobem zjištění formální podmínky pro uplatnění odpovědnosti provozovatele vozidla zásadně platí, že správní orgány nemají na podkladě postoupené policejní dokumentace k dispozici žádné konkrétní údaje či indicie vedoucí k odhalení totožnosti řidiče vozidla, jakožto pachatele přestupku.

Z toho důvodu zákonodárce prostřednictvím § 125h ProvPoz zavedl speciální právní institut v podobě kvalifikované výzvy provozovatele vozidla. Její podstata nespočívá v oprávnění či možnosti, nýbrž v povinnosti příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností bezodkladně po zjištění nebo oznámení dotčeného přestupku vyzvat provozovatele vozidla, s nímž došlo ke spáchání přestupku, k uhrazení tzv. určené částky nebo ke sdělení údajů umožňujících určení totožnosti řidiče vozidla za předpokladu, že jsou splněny všechny tři podmínky vymezené v odst. 1 daného ustanovení zákona. Předně se musí jednat o přestupek, za který může být provozovatel vozidla podle již komentovaného § 125f odst. 2 ProvPoz vůbec postižen. Kromě toho nemůže být totožnost řidiče vozidla znama nebo zřejmá z podkladu pro zahájení řízení o přestupku (policejní dokumentace), z čehož vyplývá pouze podpůrná povaha daného procesního institutu. Poslední podmínka spočívá v tom, že se musí jednat o přestupek řidiče vozidla, který lze projednat uložením pokuty příkazem na místě,³⁰ což se odráží ve výši částky, která má být ve výzvě správním orgánem s ohledem na závažnost porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích určena (§ 125h odst. 2 ProvPoz).

Je však nutné zdůraznit, že k učinění výzvy dochází vždy ještě před zahájením samotného řízení o přestupku provozovateli vozidla, což znamená, že takto určenou částku nelze zaměňovat s pokutou či obecně správním trestem, který lze ukládat výlučně ve vazbě na uznání viny ze spáchání přestupku, ať už příkazem na místě, příkazem anebo samostatným výrokem v rozhodnutí o přestupku.³¹ Z toho důvodu nelze na určenou částku analogicky aplikovat ani zákonem či judikaturou dovozené požadavky na přezkoumatelnost úvah ohledně výše uložené pokuty, přestože zákonodárce příslušnému obecnímu úřadu de facto svěřuje rovněž správní uvážení (v zákonem stanovených mezích) ohledně toho, v jaké konkrétní výši bude tato částka určena.³²

K tomu je třeba doplnit, že výše uvedenou výzvu lze považovat za kvalifikovanou proto, že musí kromě určené částky obsahovat v souladu s § 125h odst. 4 ProvPoz také další obligatorní náležitosti, mezi které patří

„popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, označení přestupku, jehož znaky skutek vykazuje, výši určené částky, datum splatnosti určené částky a další údaje nezbytné pro provedení platby a poučení podle odstavců 6 a 7“.

Důvodem je skutečnost, že provozovatel vozidla musí od správního orgánu obdržet natolik podrobné časové a místní údaje, aby na jejich základě mohl vědět a případně správnímu orgánu alternativně sdělit, kdo vozidlo v rozhodnou dobu řídil, popř. kdo je měl ve své faktické dispozici. Současně má dostatečně určité vymezení protiprávního jednání neznámého řidiče význam pro následné posouzení, zda byla zachována totožnost skutku, a to jak ve srovnání s jeho popisem v oznámení o zahájení řízení vůči provozovateli vozidla (popř. v příkazu), tak v samotném výroku o vině prvostupňového rozhodnutí.³³ Co se týče náležitostí poučení, musí být jeho součástí informace o tom, že úhrada dané částky v zákonem stanovené lhůtě 30 dnů od doručení výzvy povede k odložení věci.³⁴ Kromě toho musí být provozovatel poučen o již uvedené alternativě k úhradě určené částky, tedy o možnosti ve lhůtě písemně sdělit příslušnému úřadu údaje umožňující určení totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku.³⁵

V opačném případě, tedy při včasném nezaplacení částky a nesdělení údajů umožňujících zjištění totožnosti řidiče vozidla, je správní orgán povinen aktivně pokračovat v šetření přestupku neznámého řidiče. V praxi však bude v drtivé většině případů docházet k tomu, že správní orgán bezprostředně po marném uplynutí dané lhůty vydá usnesení o odložení věci, s odkazem na skutečnost, že došlé oznámení neodůvodňuje zahájení přestupkového řízení vůči konkrétní osobě, aniž by činil nějaké další úkony.³⁶ Teprve následně může být zahájeno řízení ve věci přestupku provozovatele vozidla, čímž je již do budoucna zahájení řízení vůči řidiči v zásadě (vyjma úspěšné liberace provozovatele) vyloučeno, bez ohledu na skutečnost, že bude jeho totožnost až dodatečně objasněna.³⁷

Na druhou stranu je nutné zdůraznit, že řada provozovatelů vozidel nebo jejich zmocněnci sice na výzvu správního orgánu reagují a konkrétní osobu řidiče označí, avšak způsobem, který její reálný postih jako pachatele přestupku neumožňuje. Konkrétně se lze setkat s praxí, že v písemných reakcích na učiněné výzvy jsou za údajné řidiče vozidla mnohdy opakovaně (ve vazbě na různá řízení) označovány nekontaktní či smyšlené zahraniční osoby, nebo dokonce takové, které jsou již po smrti. V takových případech mnohdy nedochází ani k uskutečnění jinak předvídaného pokusu správního orgánu o doručení výzvy k podání vysvětlení označené osobě, neboť je postup provozovatele legitimně vyhodnocen jako zneužití práva, resp. jako účelová a svojí povahou obstrukční praktika.³⁸ Může ovšem nastat také situace, kdy je za řidiče vozidla označena sice reálně existující a kontaktní osoba, ale taková, která svoji vinu popírá a na spolehlivém objasnění přestupku nespolupracuje. V takovém případě je rovněž namístě uplatnit zákonem předvídaný postup, tedy věc odložit nebo již zahájené přestupkové řízení zastavit a zaměřit pozornost opět na sekundární postih provozovatele vozidla.³⁹

K zahájení řízení vůči provozovateli, jeho vedení a nakonec vydání rozhodnutí o přestupku však může dojít po splnění všech výše uvedených podmínek a absolvování jednotlivých procesních kroků pouze za předpokladu, že byly současně dodrženy zákonem stanovené lhůty a doby. Záměrně uvádím oba pojmy, byť nejsou v teorii a (legislativní) praxi jednotně používány. Pro účely následujícího výkladu budu nicméně za lhůtu považovat jasně ohraničený časový úsek, ve kterém může nebo musí být něco učiněno, aby nastaly nebo byly odvráceny právem předvídané následky. Ve vztahu k řešenému tématu lze tento pojem dobře vztáhnout na dnes již zrušenou právní úpravu obsaženou v § 125e odst. 3 ProvPoz, ve kterém bylo do 30. 6. 2017 stanoveno:

„Odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže o něm příslušný orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán.“

V této souvislosti pak bylo v odst. 5 téhož ustanovení uvedeno:

„Na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby^38c nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125f.“

Z cit. ustanovení vyplývalo, že zákon o silničním provozu v rozhodném znění stanovoval speciální subjektivní a objektivní prekluzivní lhůtu pro zahájení řízení o přestupku provozovatele vozidla (tehdy správního deliktu). Tato právní úprava však byla zásadním způsobem dotčena v důsledku přijetí nového přestupkového zákona, který odstranil dosavadní dvojkolejnost správních deliktů a přestupků.⁴⁰ To se významně projevilo rovněž ve vztahu k aplikaci právních norem upravujících délku promlčecích dob,⁴¹ jejichž marným uplynutím dochází ex lege k zániku daného druhu veřejnoprávní odpovědnosti. Nový přestupkový zákon totiž ve svém původním znění zakotvoval v § 112 odst. 2 intertemporální pravidlo, podle kterého platilo, že na dříve (před účinností zákona) spáchané jiné správní delikty se sice budou aplikovat nově stanovené promlčecí doby,^42,43 ale s podmínkou, že odpovědnost za tyto delikty nezanikne dříve, než by zanikla podle lhůt platných v době, kdy byly spáchány. Na základě toho tak správní orgány a soudy u tzv. „dobíhajících“ provozovatelských deliktů nadále rozlišovaly, zda došlo k jejich spáchání před nebo až po přijetí nového přestupkového zákona.⁴⁴ Tato rozhodovací praxe však byla záhy ukončena zásahem Ústavního soudu, který ve svých dvou na sebe navazujících nálezech postupně zrušil celý § 112 odst. 2 PřesZ. Podle jeho názoru byl v rozporu s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle kterého je třeba při veřejnoprávním trestání pozdější (příznivější) právní úpravu použít ve vztahu ke všem součástem trestnosti, což se týká nejen toho, zda je nějaké jednání trestné, ale také toho, po jakou dobu může být postiženo.⁴⁵ V důsledku toho došlo ke sjednocení podmínek pro všechny přestupky provozovatele vozidla, na které se tak již jednotně aplikují všeobecně platné doby pro zánik odpovědnosti.⁴⁶

Účelem dosavadního výkladu bylo rozebrat jednotlivé hmotněprávní a procesní předpoklady či podmínky, které musí být postupně naplněny, aby mohla být právní odpovědnost provozovatele vozidla v konkrétních případech uplatněna. Kromě specifické povahy dotčeného druhu přestupků a okolností, za kterých byly spáchány či zjištěny, lze opětovně zdůraznit zejména sekundární charakter daného druhu odpovědnosti, který se odráží rovněž v zákonných požadavcích na procesní aktivitu správních orgánů před zahájením řízení ve věci přestupku provozovatele vozidla. Jakmile jsou všechny podmínky naplněny, dochází ke standardnímu zahájení a vedení řízení o přestupku, byť se specifická povaha dané formy objektivní odpovědnosti promítá nejen do důkazního standardu⁴⁷ a celkového odůvodnění rozhodnutí o vině (včetně zdůvodnění výše uložené pokuty),⁴⁸ ale také do případného množství a povahy námitek, které mohou být proti němu v odvolacím nebo navazujícím soudním řízení uplatněny.⁴⁹

Jak již bylo uvedeno, zakotvení objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla za přestupky spáchané neznámým řidičem bylo od počátku předmětem kontroverzí a kritiky. Jako hlavní argument pro zpochybnění dané právní konstrukce byl od počátku používán její nesoulad s ústavním pořádkem ČR, a to z více důvodů. Předně bylo jak v doktríně, tak v konkrétních podáních ke správním orgánům nebo soudům poukazováno na skutečnost, že dotčenou právní úpravou je provozovateli vozidla zákonem ukládána povinnost, jejíž splnění není schopen z povahy věci ovlivnit, protože se odvíjí výhradně od vědomí a vůle řidiče vozidla. Provozovatel se pak může vyhnout nepříznivým následkům v podobě uplatnění sekundární odpovědnosti za přestupek pouze tím, že uhradí určenou částku nebo sdělí správnímu orgánu údaje umožňující určit totožnost řidiče vozidla. Tímto způsobem má být podle kritiků buďto přímo (úhradou určené částky), anebo nepřímo (skrze hrozící uznání viny a uložení pokuty) potrestán za to, že využije svého ústavně garantovaného práva na odepření výpovědi či podání vysvětlení, včetně souvisejícího zákazu nucení k sebeobviňování.

Po dlouhou dobu však bylo na výše uvedené výhrady autoritativně reagováno pouze v kontextu rozhodovací činnosti správních orgánů a soudů působících v oblasti správního soudnictví. Jinými slovy, ústavní konformita dotčených ustanovení zákona byla testována pouze ve vazbě na vypořádání odvolacích, žalobních nebo kasačních námitek v individuálních případech. Významnou roli v tomto směru sehrál zejména Nejvyšší správní soud, mezi jehož kompetence jako vrcholného soudního orgánu náleží mimo jiné zajišťování jednoty a zákonnosti rozhodování v dotčených právních oblastech, pročež jsou tak jeho právní názory nižšími soudy a správními orgány následovány.⁵⁰ V dané souvislosti lze poukázat např. na rozsudek NSS, ve kterém bylo ve vztahu k namítanému zpochybnění základů právní odpovědnosti provozovatele vozidla uvedeno:

„Podle názoru NSS je zcela přiléhavé, pokud zákonodárce zvolil objektivní formu odpovědnosti samotného provozovatele vozidla, jenž je jako vlastník věci – nástroje spáchání protiprávnosti – z hlediska veřejného práva primární identifikovatelnou a konkrétní osobou. NSS je toho názoru, že takto konstruovaná odpovědnost působí individuálně preventivně vůči provozovateli vozidla, stejně tak jako generálně preventivně vůči okolní společnosti, neboť je zřejmé, že zjevně nastalá protiprávnost spjatá s užíváním a potažmo provozem vozidla nezůstane postižena bez odpovědnosti konkrétní osoby.“⁵¹

NSS se tedy neztotožnil s tím, že podmíněné přenášení odpovědnosti řidiče vozidla na jeho provozovatele by mělo být považováno za nepřípustné či dokonce protiústavní. V důsledku toho tak vznikla ustálená rozhodovací praxe, která nepovažovala související námitky za důvodné, aniž by byla daná právní úprava v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy předložena k posouzení ÚS, který má jako svébytný soudní orgán stojící mimo soustavu obecných soudů výlučnou kompetenci negativního zákonodárce, spočívající mimo jiné v možnosti rušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, pakliže jsou v rozporu s ústavním pořádkem. K obratu došlo až v r. 2016, kdy Krajský soud v Ostravě usnesením přerušil před ním probíhající řízení ve věci přestupku provozovatele vozidla a podal k ÚS návrh na zrušení § 125f odst. 1 a § 10 odst. 3 ProvPoz.⁵²

Z hlediska důvodů tohoto postupu bylo ze strany příslušného krajského soudu poukazováno zejména na již naznačené skutečnosti, že dotčená ustanovení zákona o silničním provozu ukládají provozovateli vozidla nesplnitelnou povinnost, přičemž v rozporu se základními principy trestání presumují jeho odpovědnost, aniž by se jí bylo možné bez negativních následků vyhnout využitím ústavně zaručeného práva nevypovídat. Sankcionování dotčených osob je navíc z povahy odvozeno od zákonem dovoleného provozování vozidla, aniž by byla naplněna podmínka společenské škodlivosti, která je v případě veřejnoprávního postihu všeobecně vyžadována. Podle názoru KS v Ostravě lze proto dovodit, že daná právní úprava je v rozporu s principem právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, právem odepřít výpověď podle čl. 37 odst. 1 Listiny, zásadou presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny a právem na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.⁵³

Pokud se dále zaměřím výhradně na argumentaci stran ústavní konformity dotčených ustanovení, je třeba vyzdvihnout, že ÚS zdůraznil potřebu posuzovat právní konstrukci odpovědnosti provozovatele vozidla komplexně, tedy jako jeden vzájemně provázaný celek, nikoliv výlučně ve vazbě na napadená ustanovení ProvPoz. Z toho vyplývá, že závěry ÚS se dotýkají rovněž již podrobně rozebíraných podmínek, omezení a procesních postupů, které jsou pro uplatnění sekundární odpovědnosti provozovatele vozidla zákonem výslovně stanoveny. Co se pak týče tvrzené nesplnitelnosti povinnosti zakotvené v § 10 odst. 3 ProvPoz, ÚS konstatoval, že povinnost „zajistit“ dodržování povinností řidiče nebo pravidel silničního provozu může být výkladově chápána aktivním nebo pasivním způsobem. V prvním případě by měl provozovatel povinnost přijmout nějaká konkrétní opatření, aby protiprávnímu jednání řidiče zabránil. Vyjma objektivizované a zákonem již předvídané charakteristiky řidiče vozidla spočívající v jeho fyzické, duševní a odborné způsobilosti,⁵⁴ by však bylo možné uvažovat pouze o tom, že provozovatel vozidla by musel subjektivně posuzovat sklon konkrétní osoby k (ne)dodržování zákonem stanovených povinností řidiče nebo pravidel silničního provozu, což nemůže být základem přestupkové odpovědnosti.⁵⁵ ÚS proto vyšel z toho, že nesplnění výše uvedené povinnosti provozovatele vozidla je třeba chápat výlučně jako automatický následek protiprávního jednání jiné osoby, což je ostatně podstatou v právu i jinak uplatňované formy objektivní odpovědnosti. Nejedná se tedy o povinnost nějakého aktivního jednání, ale pouze o povinnost nést (ve vazbě na související skutkovou podstatu přestupku) nepříznivý následek, u něhož nelze uvažovat o hodnocení kritéria splnitelnosti.⁵⁶

Následně ÚS aplikoval již deklarovanou systematičnost posuzování ústavní konformity napadených ustanovení, když nejen ve vazbě na zákonem stanovený mechanismus určení částky podle § 125h ProvPoz, ale také při zohlednění pokuty ukládané podle § 125f odst. 4 ProvPoz posuzoval, zda uplatnění sekundární odpovědnosti provozovatele vozidla nevede k nepřiměřenému zásahu do jeho vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny. Za pomoci testu proporcionality pak dospěl k závěru, že tímto legislativním krokem byl stejně jako u jiných povinností řidiče a provozovatele vozidla sledován legitimní cíl spočívající v zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Provozovatel vozidla totiž bude ve svém vlastním zájmu působit na řidiče preventivně, ať už zamezením dalšího užívání vozidla nebo aktivním vymáháním částek, které musely být v souvislosti s uplatněním objektivní odpovědnosti vynaloženy. Jiným způsobem by nebylo podle ÚS možné efektivně a méně intenzivním zásahem do základních práv provozovatelů vozidel řešit dosavadní stav spočívající ve faktické nepostižitelnosti velkého množství dopravních přestupků.⁵⁷

Stejně tak se ÚS neztotožnil s tvrzeným porušením zásady presumpce neviny, protože nevytváří překážku uplatnění sekundární odpovědnosti provozovatele vozidla. Správní orgány musí totiž spolehlivě prokázat nejen protiprávní jednání neznámého řidiče vozidla, ale rovněž naplnění všech hmotněprávních a procesních podmínek, které jsou zákonem o silničním provozu obligatorně stanoveny. To platí rovněž pro procesní postup správních orgánů spočívající v určení částky ve výzvě podle § 125h ProvPoz, protože má z hlediska účelu spíše za cíl regulovat chování účastníků silničního provozu, než směřovat k nepřímému potrestání provozovatele vozidla.⁵⁸

Závěrem se již ÚS vyjadřoval k možnému porušení práva na odepření výpovědi ve smyslu čl. 37 odst. 1 Listiny, jakožto součásti širší kategorie práva na spravedlivý proces. Předně podobně jako v případě namítaného porušení zásady presumpce neviny uvedl, že dané ústavně garantované právo se uplatní rovněž v oblasti správního trestání, tedy v řízení o přestupku (dříve správním deliktu) odpovědnosti provozovatele vozidla. K jeho porušení však podle názoru ÚS dotčená právní úprava nesměřuje. Důvodem je skutečnost, že provozovatel vozidla je stíhán pouze sekundárně, čemuž se může vyhnout tím, že správnímu orgánu na kvalifikovanou výzvu nebo jiným způsobem sdělí údaje umožňující zjistit totožnost řidiče vozidla, tedy pachatele přestupku. Zákon o silničním provozu pak výslovně nestanoví povinnost provozovatele vozidla sdělit předmětné údaje za předpokladu, že by řidičem byl o sám, popř. jemu blízká osoba. Stejně tak není odepření podání vysvětlení zákonem přímo ani nepřímo sankcionováno. Uvedený závěr ÚS dovodil nejen z již popisovaného účelu a autonomní povahy dané formy objektivní odpovědnosti,⁵⁹ ale také ze skutečnosti, že výše možné pokuty je zákonem „zastropována“, takže nepředstavuje nepřiměřený tlak na provozovatele vozidla.⁶⁰ Ten se navíc může domáhat náhrady uhrazené částky po osobě, která porušení povinností řidiče nebo pravidel silničního provozu reálně zapříčinila.⁶¹

ÚS tedy právní úpravu zakotvující odpovědnost provozovatele vozidla jako celek podpořil, resp. nedospěl k závěru, že by byla v některém z předestřených ohledů v rozporu s ústavním pořádkem či procesními právy obviněného z přestupku. Při zohlednění závaznosti právního názoru daného soudního orgánu lze proto konstatovat, že v tomto směru byla diskuse ohledně přípustnosti sekundárního postihu provozovatele vozidla autoritativně ukončena. Správní soudy nadále pokračují v doposud zavedené rozhodovací praxi – související námitky jako nedůvodné zamítají, byť se nově odvolávají především na závěry obsažené v odůvodnění předmětného nálezu.⁶² Na druhou stranu nelze říci, že by kritika podstaty právní odpovědnosti provozovatele vozidla zcela utichla. Naopak se nově zaměřila spíše na úvahy a právní názory samotného ÚS.⁶³

Osobně jsem toho názoru, že zavedení objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla bylo předvídatelným a z určitého pohledu nevyhnutelným důsledek narůstajícího významu automatizovaných technických prostředků při dohledu nad zachováním bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Výsledek použití těchto zařízení je však dvousečný. Na jednu stranu umožňují efektivně reagovat na skutečnost, že policejní hlídky nemohou být z logických důvodů fyzicky nepřetržitě přítomny na všech problematických nebo rizikových místech v silničním provozu. Na druhou stranu nelze opomenout, že zvýšení počtu „zachycených“ přestupků není v přímé úměře k počtu přestupků, které budou projednány a předvídatelným způsobem postiženy. Samotná podstata automatizovaných systémů totiž od počátku vede k tomu, že totožnost řidiče vozidla nemůže být v drtivé většině případů bez součinnosti provozovatele vozidla nijak objasněna. Zákonodárce tak stál před určitou formou dilematu. Buďto mohl ponechat dosavadní stav spočívající ve faktické nepostižitelnosti velkého množství přestupků, a to vlivem masového uplatňování institutu osoby blízké, anebo musel přistoupit k řešení, které bude založeno na podmíněném přenášení odpovědnosti na provozovatele vozidla.

V této souvislosti nelze rozporovat, že objektivní odpovědnost je v různých oblastech práva běžně používána. Je však nutné vždy rozlišovat povahu a důsledky dotčené právní regulace. Nepochybně tak bude dán rozdíl v tom, zda budeme vhodnost či přípustnost uzákonění daného druhu právní odpovědnosti hodnotit v oblasti práva soukromého nebo veřejného. Jinými slovy, vždy je nutné zohledňovat nejen povahu a účel právních norem, ale také faktické dopady jejich působení či aplikace do právní sféry adresátů. Tím spíše lze uvedený požadavek vztáhnout na trestní a přestupkovou odpovědnost, jejíž uplatnění má výjimečnou povahu a je striktně vázáno mimo jiné na dodržování jednotlivých aspektů práva na spravedlivý proces, jehož je garance práva na odepření výpovědi neodmyslitelnou součástí. Ačkoliv pak nezpochybňuji závěr ÚS, že zákonodárcem přijaté legislativní řešení využití práva provozovatele vozidla na odepření výpovědi a priori nevylučuje, souhlasím s kritiky v tom, že za problematické lze považovat rovněž případy, kdy je uplatnění daného práva sice umožněno, ale přímo (skrze úhradu určené částky) „zpoplatněno“ nebo nepřímo (skrze hrozící pokutu) sankcionováno.

Na rozdíl od snahy ospravedlnit zachování práva na odepření výpovědi proto považuji za korektnější připustit, že zde proti sobě stojí v kolizi legitimní zájem na prevenci a postihování přestupků a ústavně garantované právo provozovatele vozidla, jehož obvinění a následné uznání viny je všeobecně závislé na tom, zda bude na objasnění věci spolupracovat, či nikoliv. Naznačená forma vyvažování základních procesních práv obviněného ve prospěch dotčeného chráněného zájmu však působí přinejmenším kontroverzně, navíc za situace, kdy jsou v praxi rychloměry běžně umisťovány až na samotném konci obce v nezastavěném území, což vyvolává pochyby o tom, zda je jejich účelem opravdu zachování bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, anebo spíše prosazování jiných (obecních) zájmů.⁶⁴

Cílem předloženého článku bylo provést rozbor právní úpravy zakotvující objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za přestupky spáchané neznámým řidičem. Nejprve jsem poukázal na společenské okolnosti, které vedly k tomu, že zákonodárce postupně přistoupil ke stanovení nových a vymahatelných povinností provozovatele vozidla, mezi které patří nejen povinnost znát údaje umožňující určit totožnost řidiče vozidla, popř. osoby, které bylo vozidlo svěřeno, ale také z povahy věci kontroverzní povinnost zajistit, aby byly při užití vozidla dodržovány povinnosti řidiče a pravidla silničního provozu. Nesplnění této povinnosti je sankcionováno prostřednictvím skutkové podstaty přestupku podle § 125f odst. 1 ProvPoz, který je založen na principu objektivní odpovědnosti, neboť činí provozovatele vozidla sekundárně odpovědným za protiprávní jednání řidiče, tedy fyzické osoby, která se dopravního přestupku reálně dopustila. Dotčená právní úprava umožňuje postih provozovatele vozidla pouze za předpokladu, že se jedná o taxativně stanovené druhy dopravních přestupků, které způsobem jejich spáchání nebo zjištění ze strany orgánů veřejné moci zásadně neumožňují zjistit totožnost řidiče vozidla. Uvedený předpoklad se pak promítá do celé konstrukce právní odpovědnosti provozovatele vozidla, včetně zákonem předvídaných procesních kroků správních orgánů.

Následně jsem se již zaměřil na analýzu nálezu ÚS, v rámci kterého byla ústavní konformita základů právní odpovědnosti provozovatele vozidla autoritativně posouzena. Postupně jsem předestřel podstatné části argumentace ÚS, podle kterého není dotčená právní úprava v rozporu s ústavním pořádkem, neboť provozovateli vozidla mimo jiné neukládá žádnou nesplnitelnou povinnost, přičemž neodporuje ani ve správním trestání striktně uplatňovanému požadavku na respektování zásady presumpce neviny a práva obviněného na odepření výpovědi (podání vysvětlení). Při hodnocení právních názorů ÚS jsem závěrem poukázal na skutečnost, že současnou koncepci právní odpovědnosti provozovatele vozidla lze sice z hlediska účelu a záměru jejího tvůrce považovat za legitimní, ale současně za přímo či nepřímo směřující proti možnosti řádného uplatnění základních procesních práv obviněného („sekundárně postižitelného“), což je v oblasti veřejnoprávního trestání z povahy věci velmi problematické.