Jan Wintr
1. Vláda usnesením č. 43/2022 Sb. vyhlásila na dobu 30 dnů od 4. března 2022 pro území ČR „z důvodu nutnosti reagovat na migrační vlnu velkého rozsahu na území České republiky“ nouzový stav. Podle tohoto usnesení vláda „nařizuje pro řešení vzniklé krizové situace krizová opatření ve smyslu § 5 písm. b), c), e) a f) a § 6 odst. 1 písm. b), c) a d), odst. 2 písm. b), d), e), f) a g)“ krizového zákona, přičemž jejich „konkrétní provedení stanoví vláda samostatným usnesením vlády“.
2. Vláda tak bude moci vydávat krizová opatření vlády na základě těchto ustanovení krizového zákona:
§ 5
Za nouzového stavu nebo za stavu ohrožení státu lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit
b) vlastnické a užívací právo právnických a fyzických osob k majetku (§ 29 a 31), pokud jde o nucené omezení práva vlastníka nebo uživatele z důvodu ochrany života, zdraví, majetku nebo životního prostředí, které jsou ohroženy krizovou situací, přičemž je za toto omezení poskytnuta přiměřená náhrada,
c) svobodu pohybu a pobytu ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací,
e) právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění,
f) právo na stávku, pokud by tato stávka vedla k narušení, případně znemožnění záchranných a likvidačních prací․
§ 6
(1) Vláda je oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit
b) zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území,
c) ukládání pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo povinnosti poskytnout věcné prostředky,
d) bezodkladné provádění staveb, stavebních prací, terénních úprav nebo odstraňování staveb anebo porostů za účelem zmírnění nebo odvrácení ohrožení vyplývajícího z krizové situace.
(2) Vláda v době trvání nouzového stavu je dále oprávněna
b) přijmout opatření k ochraně státních hranic, k pobytu cizinců nebo osob bez státní příslušnosti, v oblasti nebezpečných chemických látek a přípravků, jaderných zařízení a zdrojů ionizujícího záření,
d) nařídit nasazení vojáků v činné službě a jednotek požární ochrany k provádění krizových opatření,
e) nařídit vykonávání péče o děti a mládež, pokud tuto péči nemohou v krizové situaci vykonávat rodiče nebo jiný zákonný zástupce,
f) nařídit přednostní zásobování
1. dětských, zdravotnických nebo sociálních zařízení,
2. ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a složek integrovaného záchranného systému, pokud se podílejí na plnění krizových opatření,
3. prvku kritické infrastruktury, a to v nezbytném rozsahu,
g) zabezpečit náhradní způsob rozhodování o dávkách sociálního zabezpečení (péče), kterými se rozumí dávky nemocenského pojištění, důchodového pojištění, důchodového zabezpečení, státní sociální podpory, dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky sociální péče, a o jejich výplatě.
3. Pravomoci vlády jsou tedy velmi široké a zahrnují možnost omezování vlastnického práva, svobody pohybu a pobytu, podnikatelské činnosti a práva na stávku a umožňují uložit komukoli pracovní povinnost.
4. Je ovšem otázkou, zda jsou splněny podmínky pro vyhlášení nouzového stavu podle čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR („Vláda může vyhlásit nouzový stav v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost.“). Lze mit obavu, že v posledních dvou letech se posílila neblahá tendence zacházet s tímto výjimečným stavem umožňujícím zásadní omezení lidských práv jako s běžným nástrojem, kterým vláda zjednodušuje některé administrativní procedury (vydávání správních rozhodnutí, rozhodování o vízech, zadávání veřejných zakázek apod.), místo aby se pokusila změnit některé nepružné zákony. Přitom ale k tomu používá nástroj, který je výjimečný, nástroj primárně namířený vně státní správy a zmocňující k závažnému omezování základních práv a svobod.
5. Benátská komise vydala 26. května 2020 důležité stanovisko CDL-PI(2020)005rev, týkající se respektu k demokracii, lidským právům a právnímu státu během nouzových stavů (https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2020)005rev-e), ve kterém zdůraznila potřebu důsledné parlamentní a soudní kontroly během mimořádných stavů. Ústavní soud však podle svého usnesení Pl. ÚS 8/20 nemá pravomoc vyhlášení nouzového stavu přezkoumat (zatímco čl. 129 odst. 6 slovenské ústavy takovou pravomoc tamnímu ústavnímu soudu dává).
6. Benátská komise v citovaném stanovisku v bodě 87 říká, že soudní přezkum nouzových opatření by měl vždy být možný; soudní systém musí jednotlivcům poskytnout účinný opravný prostředek v případě, že vládní úředníci poruší jejich lidská práva. Soudy by měly vykonávat kontrolu, zda opatření nepřekračují meze zákonnosti a zda jsou uplatňována jen v nezbytné míře. Smysluplný soudní přezkum mimořádných opatření nezávislými soudy přitom vyžaduje, aby vláda poskytla přesvědčivé odůvodnění, že opatření jsou v souladu se zásadami nezbytnosti a proporcionality. Soudní kontrola krizových opatření vlády v České republice se ukázala být ve světle těchto standardů nedostatečnou a působení Ústavního soudu se stalo předmětem odborné kritiky. Ústavní soud zaujal právní názor, že krizová opatření vlády jsou podzákonné předpisy, které nemůže jednotlivec přímo soudně napadat ani před správními soudy, ani před Ústavním soudem (výslovně v nálezu Pl. ÚS 34/21, podle něhož nelze právní předpis napadat ani zásahovou žalobou, ani ústavní stížností). Jedinou cestou, která zbývala, tak byl návrh skupiny 25 poslanců nebo 10 senátorů podle § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Jenže při krátké účinnosti jednotlivých krizových opatření vlády a při rigiditě třicetidenní lhůty vlády na vyjádření podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu dokázal Ústavní soud za celé dva roky meritorně projednat jedno jediné.
7. Nouzový stav podléhá vcelku funkční parlamentní kontrole. Parlamentní kontrola spočívá v pravomoci Poslanecké sněmovny kdykoli zrušit nouzový stav a s ním i všechna krizová opatření vlády. Vláda může vyhlásit nouzový stav nejvýše na třicet dnů a prodloužit jej může jen s aktivním souhlasem Poslanecké sněmovny; čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR sice nestanovuje maximum, o kolik takto může být nouzový stav prodloužen, během let 2020 a 2021 se ale ustálila zvyklost, že vláda žádá Poslaneckou sněmovnu o souhlas s prodloužením nouzového stavu nejvýše o třicet dnů a pak případně žádá znovu. Fakticky je ale oproti letům 2020 a 2021 účinnost parlamentní kontroly poněkud oslabena tím, že vláda disponuje stabilní většinou v Poslanecké sněmovně.
8. Pokud dosud nebyl zákonodárcem vytvořen funkční systém soudní kontroly vyhlášení nouzového stavu a krizových opatření vlády, měla by vláda zacházet s tímto nástrojem spíše zdrženlivě.
9. Na https://www.vlada.cz/assets/media-centrum/aktualne/Oduvodneni-usneseni-c--147.pdf je odůvodnění usnesení vlády č. 43/2022 Sb., o vyhlášení nouzového stavu. Podle tohoto odůvodnění je nouzový stav vyhlášen „z důvodu značného ohrožení vnitřního pořádku a bezpečnosti v souvislosti s migrační vlnou velkého rozsahu, k níž dochází na území České republiky v souvislosti s ruskou agresí na Ukrajině“, neboť „v důsledku vypuknutí mezinárodního ozbrojeného konfliktu, zapříčiněného ruskou agresí, opouštějí území Ukrajiny statisíce uprchlíků“ a je „třeba mít k dispozici další nástroje k rychlé pomoci a je nutné brát v potaz, že využití stávajících běžných nástrojů a oprávnění státu, ale i územních samosprávných celků, nejsou za této situace dostatečná“.
10. Odůvodnění tak přináší určité argumenty pro závěr, že jsou splněny podmínky vyhlášení nouzového stavu podle čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR, tedy konkrétně jiné nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožuje vnitřní pořádek a bezpečnost. Je ovšem sporné, zda pro řešení této krizové situace je nezbytné, aby vláda dostala široké mimořádné pravomoci omezovat vlastnické právo, svobodu pohybu a pobytu, právo svobodně podnikat a právo na stávku a uložit komukoli pracovní povinnost. K tomu se vyjadřuje jen poslední odstavec odůvodnění: „V návaznosti na nutné zajištění všech výše uvedených činností tak vláda předpokládá možnost uložení některých omezení či povinností, a to v souladu s konkrétně vymezenými ustanoveními krizového zákona – zejména pak možnost uložení pracovní povinnosti (např. v rámci organizační výpomoci), posílení ubytovacích kapacit, opatření k pobytu cizinců nebo osob bez státní příslušnosti, omezení vlastnického a užívacího práva, práva k výkonu podnikatelské činnosti atd. Konkrétní opatření bude vláda vydávat dle aktuální potřeby v návaznosti na pokračující rozsah migrační vlny.“
11. Toto odůvodnění rozsáhlých pravomocí vlády k omezování základních práv a svobod nepovažuji za dostatečné. Domnívám se dále, že tisková zpráva Ministerstva vnitra, která o nouzovém stavu uvádí, že „jde o klasický nástroj krizového řízení, který nebude znamenat omezení pro naše občany, ale umožní lepší koordinaci a technické řešení současného stavu“ (https://www.mvcr.cz/docDetail.aspx?docid=22369668), význam a dosah nouzového stavu poněkud bagatelizuje a přispívá k oné výše zmíněné neblahé tendenci nadužívat tento výjimečný stav k řešení administrativních potíží státu a činit tento mimořádný a závažný nástroj prostředkem relativně běžné potřeby. Tento přístup vzhledem k výše popsané nedostatečné soudní kontrole nouzového stavu oslabuje ochranu základních práv a svobod v České republice.
Závěr: Nouzový stav vyhlášený usnesením vlády č. 43/2022 Sb. patrně není vyhlášen protiústavně, šíře pravomocí k omezování základních práv a svobod však podle mého názoru není přesvědčivě odůvodněná a při nedostatečné soudní kontrole vyvolává riziko oslabení ochrany základních práv a svobod v ČR.
