Nejvyšší správní soud obdržel počátkem letošního roku několik kasačních stížností týkajících se skutkově obdobných věcí. V případě stěžovatelů se jednalo o právnické osoby podnikající v rámci jednoho koncernu. Společnosti byly žadateli o dotaci, která jim na základě rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu nebyla přiznána. Proti rozhodnutím o neposkytnutí dotace se rozhodly bránit správními žalobami, které postupně projednal Městský soud v Praze. První skupině žalob přitom vyhověl a napadená rozhodnutí zrušil. Důvodem pro zrušení rozhodnutí byla jejich nepřezkoumatelnost spočívající v tom, že se žalovaný nezabýval všemi skutkovými otázkami důležitými k posouzení projednávané věci. Žalovaný následně tyto závěry městského soudu napadl prostřednictvím kasačních stížností.

Výše popsaný děj by sám o sobě nebyl ničím tolik zvláštní, kdyby žalovaný s kasačními stížnostmi nespojil i návrh na přiznání odkladného účinku. Čtvrtý senát NSS rozhodoval hned o čtyřech těchto návrzích. Odůvodnění jednotlivých návrhů se v některých bodech mírně lišila, jádro argumentace žalovaného bylo však ve všech obdobné.² Základem argumentace každého stěžovatele žádajícího přiznání odkladného účinku kasační stížnosti by mělo být vždy tvrzení, že by mu v případě, kdy by NSS stížnosti odkladný účinek nepřiznal, hrozila v souvislosti s výkonem nebo jinými právními následky rozhodnutí soudu újma, a tato újma pak musí být pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám. Tato tvrzení musí stěžovatel pochopitelně náležitě prokázat. Přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem.³ Je zřejmé, že pokud je stěžovatelem žalovaný, tedy orgán veřejné moci, je situace lehce odlišná. Žalovaný totiž nedisponuje žádnými subjektivními právy, na kterých by mohla vzniknout újma. Judikatura dovodila, že i přesto má žalovaný právo podat návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,⁴ přičemž újmou, která by mu výkonem rozhodnutí hrozila, se v jeho případě bude rozumět ohrožení důležitého veřejného zájmu.⁵

V projednávané věci stěžovatel namítal, že touto újmou může být zásah do veřejného rozpočtu v podobě neoprávněného vyplacení dotace. Stěžovatel byl totiž na základě zrušujícího rozsudku městského soudu o žádosti o dotaci povinen opětovně rozhodnout, a to případně i tak, že žádosti vyhoví. Kdyby NSS následně rozsudek městského soudu zrušil, došlo by k „obživnutí“ původního správního rozhodnutí, a tedy i k jeho kolizi s rozhodnutím novým. Zákon o rozpočtových pravidlech přitom zapovídá užití přezkumného řízení ve smyslu správního řádu.⁶ Nové rozhodnutí by tedy bylo fakticky nezrušitelné a neexistoval by právní akt, na jehož podkladě by bylo možné vyplacenou dotaci vymoci zpět. Stěžovatel rovněž citoval další judikaturu NSS, z níž vyplývá, že za újmu ve smyslu § 73 SŘS může být považován i nenávratný nežádoucí stav.⁷

Touto argumentací byla stěžovatelem opět otevřena otázka týkající se kolize dvou správních rozhodnutí vydaných v téže věci. Samotná možnost existence kolize byla částí právní doktríny zpočátku odmítána jako nepřípustná.⁸ Dosavadní judikatura sice její vznik předpokládá, považuje ji však za nežádoucí stav představující rozpor se zásadou ne bis in idem,⁹ jehož řešení či zamezení jeho vzniku bylo a stále je předmětem nejrůznějších akademických úvah․ Je zřejmé, že zákonodárce možný vznik tohoto stavu nezamýšlel, ačkoli ho mohl dle mého názoru přinejmenším předpokládat. Pokud má totiž žalovaný povinnost vydat nové rozhodnutí ve věci a zároveň právo podat kasační stížnost (tedy úmyslně způsobit „obživnutí“ původního rozhodnutí), je vznik kolize dvou správních rozhodnutí v určitých případech nevyhnutelný.⛘

Z judikatury NSS, ani z názorů ozývajících se z akademických kruhů jednoznačné řešení předmětné procesní situace nevyplývá. Samozřejmě se nabízí některé návrhy de lege ferenda. „Nejradikálnějším“ z nich by patrně byl „přerod“ kasační stížnosti z opravného prostředku mimořádného na řádný. K možné změně kasační stížnosti z mimořádného opravného prostředku na řádný se však doktrína staví spíše zdrženlivě.¹⁰ Dle mého názoru by takové řešení vzhledem ke svému účelu znamenalo nepřiměřeně tvrdý zásah do dosavadně fungující koncepce správního soudnictví, který by mimo jiné vedl k přehlcení NSS podáními sledujícími odklad účinků žalovaného rozhodnutí. Tím by se výrazně snížila efektivita naplnění základního účelu správního soudnictví, tedy ochrany veřejných subjektivních práv osob,¹¹ a byla by oslabena funkce NSS jako zajišťovatele jednoty a zákonnosti rozhodování.¹² Je to totiž právě NSS, který je povětšinou již čtvrtým odborným orgánem příslušným k řešení dané právní otázky, a tedy orgánem, jehož posláním je poskytovat odpovědi na ty nejpalčivější a nejsložitější z nich. Vytváří tím svého druhu precedenty, které jsou důležité pro činnost správních orgánů a krajských soudů jako výkladová vodítka. Nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že správní žaloba není řádným opravným prostředkem proti správnímu rozhodnutí¹³ (v opačném případě by bylo správní soudnictví pouze pokračováním správního řízení). I kdyby byl žalobě ze zákona přiznán odkladný účinek, vzniklo by mezi vydáním správního rozhodnutí a podáním žaloby období, ve kterém by bylo pravomocné rozhodnutí správního orgánu vykonatelné. Paradoxní by byla i situace, kdy by NSS rozhodoval o kasační stížnosti podané proti nepravomocnému rozhodnutí krajského soudu, který rozhodoval o žalobě proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu. Nutno dodat, že podobné následky by nastaly i v případě, byl-li by kasační stížnosti „pouze“ přiznán ze zákona odkladný účinek. V takovém případě by sice mimořádný charakter tohoto opravného prostředku zůstal zachován, avšak pouze formálně.¹⁴ Na věci by pak příliš nezměnilo ani stanovení výjimek, kdy by byl kasační stížnosti odkladný účinek odebrán. Charakter kasační stížnosti jako mimořádného opravného prostředku totiž tkví zejména ve faktu, že nemá odkladný účinek, a jeho přiznání je, obzvláště hovoříme-li o kasační stížnosti žalovaného, pouze výjimečně použitelným institutem.¹⁵ Uvedená hypotetická řešení by navíc značně prodloužila celý proces vedoucí k uplatnění účelu jednotlivých právních předpisů, a ve výsledku i k pozdržení reálného uplatnění práv soukromých osob.

Jako nevhodné se jeví i přiznání odkladného účinku pouze kasační stížnosti žalovaného. Toto řešení by sice zamezilo vzniku předmětné kolize, vytvořilo by však současně i zákonem zakotvenou procesní nerovnost, která by zároveň vyznívala v neprospěch žalobce, jehož práva jsou primárním předmětem ochrany poskytované správním soudnictvím.¹⁶ Nerovné postavení účastníků soudního řízení by bezpochyby způsobilo i odebrání aktivní procesní legitimace k podání kasační stížnosti žalovaného.¹⁷ Možnost žalovaného podat proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost je navíc zaprvé jedním z projevů systému brzd a protivah (tj. soudní moc má možnost kontroly nad činností moci výkonné, ta však má možnost se proti těmto kontrolním výstupům bránit), zadruhé umožňuje korigovat možná pochybení soudu tak, aby z nich nemohly neoprávněně těžit soukromé osoby a byly chráněny veřejné zájmy.

Logicky se nabízí i legislativní řešení v rámci správního řízení, a to na úrovni předpisů upravujících správní řízení jak komplexně (správní řád), tak i pro jednotlivé úseky veřejné správy. V současné době na předmětnou situaci reaguje např. přestupkový zákon. Ustanovení § 85 odst. 1 PřesZ určilo podání kasační stížnosti jako jeden z obligatorních důvodů k přerušení správního řízení.¹⁸ Přerušení řízení fakticky vyvolá podobné účinky jako přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Výsledek řízení před NSS se tak v podstatě v přestupkových věcech stává kvazipředběžnou otázkou. Tato úprava byla do zákona vtělena právě z důvodu předcházení kolize nových a „obživlých“ rozhodnutí.¹⁹

Další úpravou, která se vznikem dané situace počítá, je § 124a DŘ. Toto ustanovení vytváří konstrukci, podle níž se novější rozhodnutí správce daně stává ke dni právní moci nového rozhodnutí krajského soudu ex lege neúčinným.²⁰ Je otázkou, zda některá z těchto úprav může posloužit jako inspirace pro možnou úpravu v jiných správněprávních předpisech, či dokonce ve správním řádu samotném.²¹ K takovým myšlenkám jsem spíše skeptický. Úprava obsažená v přestupkovém zákoně totiž reflektuje odlišnost přestupkového řízení od ostatních řízení správních, která vyplývá z jeho povahy jako řízení trestního. Existuje tedy očividný zájem zákonodárce vyjasnit předmětné složité procesněprávní otázky na bázi zákona, neboť právě ve věcech trestního charakteru, ve kterých je do právní sféry soukromých osob zasahováno vrchnostensky největší měrou, je pro tyto osoby potřebné zajistit co největší úroveň právní jistoty, a zároveň co nejvyšší úroveň ochrany veřejného zájmu na ochraně společnosti proti přestupkovému jednání. Jako neudržitelné se jeví i potenciální analogické užití § 85 odst. 1 PřesZ pro řízení podle jiných zákonů. Takový postup by byl totiž faktickým obcházením § 73 SŘS.⛘

Správní orgány se navíc již dříve snažily dovozovat, že řízení o kasační stížnosti představuje řízení o předběžné otázce ve smyslu § 57 SpŘ, a správní řízení na základě § 64 odst. 1 písm. c) SpŘ přerušovaly. NSS však tuto praxi fakticky zapověděl.²² Analogické užití obou zmíněných úprav pak dle mého názoru není možné i z toho důvodu, že by se z logiky věci jednalo o užití analogie v neprospěch účastníka správního řízení.²³ Odhlédneme-li totiž od případů, kdy správní orgán vydá podruhé rozhodnutí v téže věci, které bude pro účastníka správního řízení znovu nepříznivé (tudíž nebude z věcného hlediska s obživlým rozhodnutím ve věcné kolizi a bude opětovně napadnutelné opravnými prostředky podle správního řádu a ve správním soudnictví), problematické užití analogie předmětných právních úprav by směřovalo zejména k případům, kdy správní orgán vydá nové rozhodnutí, které bude pro účastníka řízení příznivé. Daný problém by byl akcentován zejména při analogickém užití daňového řádu, kdy by toto příznivé rozhodnutí pozbylo bez řádné zákonné opory účinnost.²⁴ Přenesení již existující právní úpravy řešící potenciální kolizi dvou správních rozhodnutí do jiných správněprávních předpisů může být dále problematické z toho důvodu, že by nově přijatá úprava pouze stěží respektovala systematiku daného správněprávního odvětví, specifika projednávané věci, a zároveň koncepci správního soudnictví. Dle mého názoru proto ani není reálně možné a účelné zavádět podobnou úpravu přímo do správního řádu a řešit tak problematickou situaci na zákonné úrovni jakkoli komplexněji.

Právní doktrína v konečném důsledku dovodila nad rámec judikatorních závěrů tři nejvhodnější, nebo spíše nejméně nevhodná, řešení typu de lege ferenda, jimiž jsou: 1. zákonné zakotvení povinnosti přerušit ex offo správní řízení v případě podání kasační stížnosti, 2. obecný odkladný účinek kasační stížnosti i správní žaloby, 3. zákonná úprava inspirovaná § 124a DŘ. L. Potěšil se přiklání k prvnímu řešení, připouští však, že by tím bylo zasaženo do vztahu mezi správními orgány a soudy. Z tohoto hlediska se tedy dle jeho názoru jeví jako vhodnější řešení třetí.²⁵

Správní orgány a NSS se v minulosti s hrozbou vzniku předmětné situace snažily naložit různými způsoby. Kromě výše uvedeného užití institutu přerušení řízení se např. uchylovaly k prostému vyčkávání rozhodnutí NSS o kasační stížnosti. Tento postup byl judikaturou NSS nejdříve posvěcen,²⁶ následně však NSS svůj názor přehodnotil a označil takový postup za nečinnost.²⁷ V logickém rozporu s tímto názorem pak byl pozdější závěr NSS,²⁸ podle nějž je možné nežádoucí situaci předejít pomocí prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí nadřízeným správním orgánem. Tento názor NSS následně sám korigoval s tím, že stojí stranou hlavního názorového proudu.²⁹

Následným řešením nastalé situace se komplexněji věnuje rozsudek NSS z 9. 6. 2016, č. j. 2 Azs 307/2015-41. Za nevhodné označil NSS řešení skrze zrušení nového rozhodnutí v rámci obnovy řízení, nepřisvědčil rovněž názoru, že by mělo být prohlášeno za nicotné.³⁰ NSS naznal, že problém má být v prvé řadě řešen správními orgány. Za ideální považoval postup podle § 94 a násl. SpŘ, tedy zrušení nového rozhodnutí v přezkumném řízení za současného prolomení zasady posuzování skutkového a právního stavu v době jeho vydání, která musí „silnější“ zásadě ne bis in idem bezpodmínečně ustoupit.³¹ V obecné rovině souhlasím, nicméně ani toto řešení nelze považovat za absolutní. V prvé řadě totiž naráží na úpravu lhůt k provedení přezkumného řízení,³² což si ostatně uvědomoval i sám NSS v cit. rozsudku. Nadto pak dle mého názoru není zcela zřejmé, zda je zásada ne bis in idem zásadou natolik silnou, aby byla způsobilá k prolomení druhé zmíněné zásady ve všech myslitelných případech (k tomu viz níže v části IV). Pro případy, kdy nové rozhodnutí nebude možné zrušit v rámci přezkumného řízení, soud dále jako myslitelnou uznal cestu jeho zrušení v řízení o správní žalobě. Tento postup by však byl reálně využitelný pouze pro případy, kdy bude novější rozhodnutí pro žalobce nepříznivé (ať už jím bude žalobce z řízení proti původnímu rozhodnutí nebo jiný účastník správního řízení), a tudíž by nebyl způsobilý pokrýt všechny potenciální kolizní situace.

Účinným preventivním prostředkem k zamezení vzniku kolize dvou správních rozhodnutí pak je přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.

Judikatura NSS je, co se týče odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného, poměrně bohatá a možnost vzniku předmětného nežádoucího stavu reflektuje poměrně často. V průběhu let se vyvinuly dvě základní myšlenkové linie. Dle jedné z nich byla hrozba vzniku tohoto stavu sama o sobě pro přiznání odkladného účinku dostatečným důvodem.³³ Dle druhé linie tato hrozba sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku být nemohla.³⁴ O svým způsobem kompromisní řešení se pokusil šestý senát NSS, který shledal v uvedené hrozbě důvod k přiznání odkladného účinku pouze tehdy,

„kdy krajský soud zruší správní rozhodnutí z důvodu chybného posouzení hmotněprávní otázky a zaváže svým právním názorem správní orgán, aby v novém řízení rozhodl odlišně od rozhodnutí zrušeného“.

Zároveň však nevyloučil, že může být odkladný účinek přiznán i v jiných případech.³⁵

Rozpornou judikaturu sjednotil rozšířený senát, když se přiklonil k první z uvedených myšlenkových linií.³⁶ Naznal přitom, že

„hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti“, neboť „obtížně řešitelná procesní situace není bezprostředním ohrožením důležitého⛘veřejného zájmu. Dodržení závazného právního názoru a v tomto důsledku pouhá hrozba existence dvou rozhodnutí ve stejné věci, včetně dvou protichůdných hmotněprávních rozhodnutí, nemůže proto pro žalovaného bez dalšího představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku.“

Soud rovněž judikoval, že kasační stížnosti žalovaného lze přiznat odkladný účinek pouze výjimečně, kdy

„odložení účinků rozhodnutí krajského soudu bude podmíněno ochranou důležitého veřejného zájmu, jehož ohrožení bude v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně větší újmu, než která přiznáním odkladného účinku vznikne jiným osobám a jež nebude v rozporu s jiným veřejným zájmem“.

Touto nepoměrně větší újmou pak nikdy nemůže být újma bagatelní, i kdyby byla nepoměrně větší než ta, která by v opačném případě vznikla žalobci; tím je reflektována výjimečná povaha institutu odkladného účinku. Ta by byla jeho paušálním přiznáváním značně narušena, jelikož by

„musel být odkladný účinek přiznáván téměř ke každé žádosti správního orgánu, jehož rozhodnutí bylo krajským soudem zrušeno. Tento postup by odporoval shora popsanému smyslu a účelu zákonné úpravy a mohl by vést i k nerovnosti stran, tj. k porušení § 36 odst. 1 SŘS.“

Z cit. usnesení rozšířeného senátu tedy lze vyvodit, že bernou mincí k posouzení, zda je namístě přiznat kasační stížnosti odkladný účinek, není automaticky ani neřešitelnost nežádoucí procesní situace, či nevratnost jejích následků.³⁷

V usnesení jsou dále uvedeny příklady, kdy předpoklady pro přiznání odkladného účinku spíše splněny budou. Kromě případů spadajících do kategorie přestupků, jejichž relevance s přijetím nového přestupkového zákona již fakticky odpadla (viz výše), může být důvodem k přiznání odkladného účinku ochrana vzácné kulturní památky, jež by mohla být nepřiznáním odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného nevratně poškozena nebo zničena, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, či udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku. Zároveň však rozšířený senát naznačil, že podmínky splnění § 73 SŘS se musí posuzovat individuálně s respektem ke specifikům jednotlivých případů. Mezi případy, kdy je možné kasační stížnosti žalovaného odkladný účinek přiznat, řadí judikatura např. ty, kdy bude v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu poskytnuta informace podle informačních zákonů³⁸.³⁹ Tím fakticky navázala na dřívější usnesení NSS č. j. 6 Afs 73/2014-56, ze kterého vyplývá, že

„významnou bude újma (§ 73 odst. 2 SŘS) spíše tehdy, nebude-li možno v případě, že bude napadené správní rozhodnutí naplněno a poté shledáno nezákonným a zrušeno, v podstatných ohledech navrátit v původní stav jím způsobené následky či dopady. Významnou bude též spíše tehdy, půjde-li sice při uplatnění rozhodnutí o následky vratné či napravitelné, avšak takového rázu, že způsobí žadateli vážné obtíže či významné poruchy v jeho životě, fungování, činnosti apod.“

Ani jeden ze dvou posledně cit. judikátů však dle mého názoru nelze považovat za paušálně použitelný, neboť by v některých případech mohlo dojít k rozporu se závěry rozšířeného senátu NSS vyjádřenými v usnesení č. j. 10 Ads 99/2014-58.⁴⁰ Nevratnost poskytnutí informací pak bude nutno posoudit vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem věci, neboť újma, která by mohla být způsobena žadateli v důsledku pozdrženého poskytnutí informací, může v některých případech újmu způsobenou na veřejných zájmech značně převýšit. Dalším důvodem k přiznání odkladného účinku může být zásah do práva obce na samosprávu, zejména do možnosti regulovat stavební činnost a rozvoj na svém území spočívající ve zrušení významné části územního plánu obce vztahující se k území vymezenému hranicemi stanoveného chráněného ložiskového území,⁴¹ ohrožení leteckého provozu v důsledku vykonávání činností v ochranném pásmu leteckých zabezpečovacích zařízení,⁴² obnovení služebního poměru osobě nesplňující podmínku trestní bezúhonnosti,⁴³ či likvidace identifikačních údajů získaných v trestním řízení.⁴⁴

Újmou způsobenou žalovanému naopak nemůže být např. zájem na hladkém průběhu řízení,⁴⁵ s odkazem na rozsáhlý charakter veřejných rozpočtů i obecný zájem na výběru daní⁴⁶ i vyplacení částky důchodu,⁴⁷ riziko provedení správního řízení, které provedeno být nemělo,⁴⁸ či okolnost dočasného navýšení množství žádostí.⁴⁹ Důvodem pro přiznání odkladného účinku nemůže být ani ochrana práv třetích osob.⁵⁰ Správní orgán totiž nemůže v řízení před soudem vystupovat jako obhájce některého z účastníků správního řízení. Ti ostatně mají vlastní možnost hájit svá práva ve správním soudnictví.

Za rozbor stojí v úvodu cit. usnesení čtvrtého senátu NSS, ze kterého vyplývá několik zajímavých myšlenek. NSS v prvé řadě poznamenal, že samotná existence dvou rozhodnutí vydaných v téže věci je sice nevhodná, pokud však z obou rozhodnutí vyplývá tentýž výsledek (tedy zamítnutí žádosti o dotaci), nemůže se nijak dotknout veřejného zájmu. I kdyby však žalovaný následně žalobcově žádosti vyhověl, nedalo by se toto rozhodnutí považovat za nezákonné ani v případě, kdy by bylo později vyhověno kasační stížnosti. Krajský soud totiž žalovaného nijak obsahově nezavázal. Je třeba předpokládat, že žalovaný žádost nově vyhodnotí v souladu se zákonem (nelze tedy předpokládat, že by správní orgán postupoval nezákonně a nové rozhodnutí je tudíž také nezákonné). Odlišnost v obsahu obou rozhodnutí může být dána zejména skutkovým posunem. Ochrana veřejných zájmů v podobě fiskálních zájmů je tedy ve skutečnosti v rukou samotného žalovaného, a to prostřednictvím vydání nového, zákonného rozhodnutí. Zájem na ochraně fiskálních zájmů státu nesouvisí s hrozbou vzniku protichůdných rozhodnutí. Ad absurdum by se dalo říci, že pokud by byl pravdivý opak, existoval by veřejný zájem na zamítání žádostí o dotace, a všechny vypsané dotační programy by odporovaly veřejným zájmům. NSS se⛘v závěru usnesení rovněž dotknul otázky předložené rozšířenému senátu NSS usnesením ze 7. 12. 2022, č. j. 8 Azs 172/2020-56. Rozšířený senát by měl totiž v blízké budoucnosti posoudit, zda je vydání nového rozhodnutí po zrušení rozhodnutí původního krajským soudem důvodem k odmítnutí kasační stížnosti podle § 46 odst. 1 písm. a) SŘS (odpadnutí předmětu řízení). Čtvrtý senát přitom naznal, že rozhodnutí NSS obsahující názory, podle nichž vydání nového rozhodnutí odpadnutí předmětu řízení způsobuje, jsou spíše minoritními, a nemohou odůvodňovat přiznávání odkladného účinku kasační stížnosti. Tím by totiž mj. došlo k nepřiměřenému vychýlení procesní rovnováhy v neprospěch zájmu žalobců na poskytnutí efektivní (tj. též včasné) soudní ochrany (promítnutí právních účinků pravomocných soudních rozhodnutí). Výsledek přezkumu rozšířeného senátu bude zajímavý i z pohledu problému, kterému se věnuje tento příspěvek.

Doktrína považuje tento nechtěný jev nejen za nežádoucí, ale i obtížně řešitelný,⁵¹ některé aspekty judikaturou dovozených následných řešení jsou pak považovány stále za nevyřešené.⁵² Obecně je přijímána teze, že kolizi lze následně řešit prostřednictvím přezkumného řízení, není však doposud uspokojivě dořešeno, jak postupovat, není-li užití přezkumného řízení možné (tj. zapovídá-li jeho užití zákon, jak tomu je právě v rozpočtových pravidlech, uplynula-li lhůta k jeho provedení, či nejsou-li splněny jiné podmínky jeho užití podle správního řádu). Usnesení, které se mi stalo impulzem k sepsání tohoto příspěvku, však vytváří jistý filozofický rámec, z nějž lze v této věci myšlenkově vycházet.

Je to právě víra ve správní orgán a jeho korektní postup při novém projednávání věci, která velkou část potenciálně vzniknuvších rozhodnutí diskvalifikuje jako možné tvůrce nežádoucí kolize.⁵³ Dle mého názoru navíc samotná existence dvou rozhodnutí v téže věci nejenže není důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (v souladu s výše cit. judikaturou), ale zároveň ani v tomto duchu nebude praktickým problémem zasahujícím do veřejných zájmů nebo do veřejných subjektivních práv osob (zmíněná judikatura ostatně vychází právě z tohoto myšlenkového rámce). Pravou kolizi tedy nezpůsobí zejména rozhodnutí vydané po zrušujícím rozsudku soudu, který správní orgán nezavázal k určitému konkrétnímu právnímu řešení. Do této kategorie budou spadat takové rozsudky krajských soudů, kdy soud dospěl k závěru, že správní orgán vydal svoje rozhodnutí na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu, či jeho vydání předcházela procesní pochybení. Je třeba předpokládat, že správní orgán bude v příštím projednání věci postupovat procesně správně a rozhodne na základě správně zjištěného skutkového stavu. Věc pak bude zpravidla posuzovat s ohledem na v mezičase nastalý skutkový posun.

I kdyby pak původní rozhodnutí žalovaného „obživlo“, nedojde k jeho pravé kolizi s rozhodnutím novým, neboť budou sice vydána ze stejného důvodu, ale po zvážení odlišných, ale v obou případech zcela legitimních skutečností. Samozřejmě může nastat situace, kdy soud správní orgán instruuje k provedení určitého důkazu, který dle názoru NSS proveden být nemusel. Skutkový stav je však zjišťován v souladu se zásadou materiální pravdy jako objektivně zjistitelný celek. Pokud daný důkaz nebude mít patřičnou relevanci, nelze korektně předjímat, že by správní orgán rozhodl jinak než v případě původního rozhodnutí. Pravá kolize nenastane ani v případě, kdy správní orgán vydá druhé pro účastníka nepříznivé rozhodnutí, tedy rozhodnutí, které znamená stejný výsledek. Proti tomuto rozhodnutí se účastník může opětovně bránit prostřednictvím správní žaloby. Za nežádoucí kolizi nelze považovat ani stav, kdy se bude jiný účastník řízení (osoba zúčastněná na řízení před soudem) moci proti novému rozhodnutí sám procesně bránit. Procesní aktivita tohoto účastníka bijícího se za své zájmy nahrazuje procesní aktivitu žalovaného, který se ostatně (dle výše cit. judikatury) ani za jeho zájmy bít nesmí.

V případech, kdy krajský soud zaváže správní orgán k vydání rozhodnutí o určitém obsahu, tedy ho zaváže svým výkladem hmotného práva, je třeba zvážit, zda v daném jednotlivém případě není namístě přiznat kasační stížnosti odkladný účinek. Je pak na NSS, aby s ohledem na okolnosti dané věci erudovaně posoudil, zda jsou pro to splněny zákonné předpoklady. Samotná potenciální kolize důvodem k přiznání odkladného účinku být nemůže, tudíž je třeba zvážit, zda by mohla být takovým problémem, aby byla způsobilá k zasažení důležitých veřejných zájmů. V tomto bodě by měl NSS zhodnotit dvě základní kritéria: 1. vratnost důsledků nového rozhodnutí a 2. míru potenciálního zásahu do veřejného zájmu. Jedno kritérium přitom ovlivňuje druhé; nevratnost důsledků svědčí spíše k vyšší míře zásahu, ne však nutně vždy. Naopak vysoká míra zásahu, která je sice vratná (či vratná s obtížemi), by svědčila přiznání odkladného účinku bez ohledu na svoji vratnost.

Lze tedy uzavřít, že potenciální vznik kolize je řešitelný prostřednictvím vhodně aplikovaného myšlenkového procesu učiněného v rámci rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku. Zbývá však odpovědět na otázku, jak vyřešit vzniklou kolizi, která tomuto nastavenému mechanismu „unikne“. Bude se jednat zejména o případy, kdy NSS o odkladném účinku vůbec nerozhodne, neboť není žalovaným podán návrh na jeho přiznání, nebo NSS nazná, že k přiznání odkladného účinku nejsou splněny předpoklady (odhlédneme-li od možných pochybení NSS). Judikatura preferuje provedení přezkumného řízení podle správního řádu, které však do něj vložená očekávání nemusí vždy naplnit. Ne každý zákon totiž jeho provedení umožňuje a nesmíme zároveň odhlédnout od existence omezujících lhůt.

Jsem toho názoru, že v takovém případě je nutno konstatovat „prohru“ veřejné moci. Náš právní řád obsahuje promyšlené procesní mechanismy, které do určité míry umožňují řešit i kolizi dvou správních rozhodnutí. Tyto mechanismy však musí být stanoveny tak, aby byly důsledky jejich aplikace přiměřené, a proto jsou do určité míry „průchozí“. Jestliže např. veřejná moc nestihne dané procesy urychlit tak, aby bylo možné provedení⛘přezkumného řízení ve stanovené lhůtě, jedná se o systematické selhání veřejné moci jako garanta veřejných zájmů – jednotlivec tedy „vyhrál“. Je na zákonodárné moci, aby případně stanovila dostatečně kvalitní pravidla, která by umožnila řešit tyto kolize efektivněji, resp. by předcházela jejich vzniku, a na moci výkonné a soudní, aby jim zamezila svou správnou a včasnou aplikací pravidel moci zákonodárné. Do doby, dokud veřejná moc tuto rovnováhu nenajde, je třeba konstatovat, že je možné, aby jednotlivec „porazil“ systém. Na otázku položenou v nadpise této části tedy lze odpovědět takto: Předmětná kolize není z pohledu procesního práva „esteticky hezkým jevem“, většinou jí však lze předejít. Když jí předejít nelze, tak je možné ji odstranit, a pokud nelze odstranit, není na straně veřejné moci vzniknuvší problém něčím, co by škodilo účastníku řízení. Otázkou pak zůstává, zda má veřejná moc zájem na bezpodmínečném odstranění každého nastalého stavu, a zda by ho s ohledem na smysl správního soudnictví mít vůbec měla. Ostatně – pokud NSS určí, že odkladný účinek dané kasační stížnosti nepřizná, dává tím explicitně najevo, že veřejná moc na prosazování daného zájmu v projednávané věci zase tolik nelpí.

Závěrem považuji za vhodné poukázat na vztah mezi žalobcem a žalovaným ve správním řízení. Úprava správního soudnictví vytváří dojem, že se jedná o dvě rovné procesní strany, avšak realita je poměrně jiná. Žalovaný je totiž orgánem výkonné moci jako mocenské složky státu, jehož další mocenskou složkou je moc soudní. Po celou dobu správního a následujícího soudního řízení o právech soukromé osoby rozhoduje ta stejná veřejná moc, pouze v různé podobě. Tento fakt vytváří přirozenou faktickou nerovnováhu mezi procesními stranami, která nikdy nebude zcela způsobilá k odstranění, a je reálně prohloubena některými přídavnými pravidly vyplývajícími z předpisů upravujících správní soudnictví (např. povinnost platit soudní poplatky, od kterých je žalovaný v řízení o kasační stížnosti osvobozen, povinnost stěžovatele být zastoupen v řízení o kasační stížnosti osobou s vysokoškolským právním vzděláním, kterou žalovaný obyčejně mívá ve svých řadách, atd.).

Dle mého názoru tedy není přípustné přijímat legislativní řešení, prosazovat výklad stávajících právních norem, či užívat jejich analogii takovým způsobem, který by vychýlil stávající křehkou (ne)rovnováhu mezi procesními stranami správního soudnictví dále ve prospěch orgánu veřejné moci. Je to totiž jednotlivec, který uplatňuje svá práva k obraně před jejím zásahem (zejména v podobě rozhodnutí), a pro tento účel existuje v prvé řadě i správní soudnictví. Nelze tedy na jeho úkor prosazovat postupy, které by ospravedlňovaly nedokonalosti způsobené zákonodárnou, výkonnou, případně i soudní mocí. Ostatně – i zásada ne bis in idem si našla svoji cestu mezi základní právní zásady právě z důvodu ochrany práv jednotlivce. Nadto poznamenávám, že výklad, podle nějž by měla zásada ne bis in idem aplikovaná ve veřejném zájmu přednost před vírou jednotlivce ve správnost (nového) správního rozhodnutí, není dle mého názoru zcela v souladu s komplexním filozofickým rámcem, na kterém stojí náš právní řád.

Úplným závěrem podotýkám, že některá dříve předložená řešení de lege ferenda, která by nevyhnutelně směřovala k zásahu do stávající koncepce správního soudnictví, jsou nepřiměřená i z jiného důvodu – z integrovaného systému NSS vyplývá, že za r. 2022 žádal žalovaný přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v nižších desítkách případů, vyhověno mu bylo v jednotkách. Průměrný roční nápad NSS přitom činí více než tři tisíce nových věcí.