Již v r. 1989 vyhlásil Soudní dvůr EU rozsudek ve věci Grimaldi, v němž poprvé výslovně uvedl, že byť jsou doporučení Evropské komise právně nezávaznými akty a nemohou zakládat práva a povinnosti, jichž by se jednotlivci mohli domáhat před soudem, pro vnitrostátní soudy nejsou právně irelevantní, neboť soudy mají povinnost k doporučením přihlížet.² V dalších letech judikoval,³ že „povinnost přihlížet k“, případně „povinnost zohlednit“ anebo „povinnost brát zřetel na“⁴ se vztahuje i na další právně nezávazné unijní akty, které lze podřadit pod pojem „soft law“.⁵

Až na výjimky⁶ se však rozsudku Grimaldi a povinnosti z něj vyplývající dlouho nedostávalo příliš pozornosti. Oživení zájmu o unijní soft law a o jeho roli v rozhodování vnitrostátních soudů lze pozorovat zhruba v posledních šesti letech. Výrazně k tomu přispělo rozhodnutí Soudního dvora ve věci Belgie v. Komise z r. 2018,⁷ v němž Soudní dvůr došel k závěru, že doporučení Komise není přezkoumatelné v řízení na neplatnost podle čl. 263 SFEU, což bylo mnohými kritizováno.⁸ Ve stejné době a možná právě v návaznosti na toto rozhodnutí se zvedla vlna zájmu o unijní soft law i jeho vliv na vnitrostátní právo.⁹

Na význam unijního soft law pak dále „posvítily“ dva případy řešené Soudním dvorem v r. 2021: BT v. Balgarska Narodna Banka¹⁰ a Fédération Bancaire Française.¹¹ V obou případech Soudní dvůr posuzoval soft law přijaté unijní agenturou, konkrétně Evropským bankovním orgánem (EBA), a v obou odkázal na rozsudek⛘Grimaldi a povinnost vnitrostátních soudů zohledňovat unijní soft law.¹²

Také v rozhodovací praxi českých správních soudů z nedávné doby je patrný nárůst odkazů na unijní soft law. Už jen samotný koncept soft law se v textech rozsudků objevuje čím dál tím častěji. Zcela jednoduché full-textové vyhledávání v databázi Nejvyššího správního soudu ukazuje, že celkem 93 rozsudků¹³ pracuje s konceptem soft law (což přirozeně zahrnuje i soft law vnitrostátní a mezinárodní¹⁴), z toho víc než polovina, konkrétně 54, jich je z let 2020–2023.

V odůvodněních rozsudků českých správních soudů se lze setkat se třemi základními postoji k unijnímu soft law: soft law „se zohledňuje“, soft law „se může zohlednit“ anebo soft law „se musí zohlednit“.

První postoj se kupř. nachází v odůvodnění, ve kterém NSS schvaluje praxi správních orgánů, která „přihlíží“ k unijnímu soft law, jež poskytuje „bližší interpretační rámec“, a na takové praxi neshledává nic výjimečného.¹⁵ Jinde třeba Městský soud v Praze poznamenává, že byť metodické dokumenty Komise nejsou závazným pramenem unijního práva, „mohou sloužit k jeho interpretaci“,¹⁶ a obdobně se již ve starším rozsudku NSS lze dočíst, že interpretační vodítka „je možné hledat v unijních dokumentech (‚soft law‘)“.¹⁷ Trochu silnější roli unijního soft law lze vysledovat ve věci týkající se zadávání veřejných zakázek, v níž NSS uvádí, že interpretační sdělení Komise¹⁸

„nelze ignorovat“, protože má „svou váhu při interpretaci právních předpisů implementujících… požadavky vyplývající z práva Evropské unie v českém právním řádu“.¹⁹

V rozsudcích českých správních soudů lze nicméně nalézt i výslovné odkazy na judikaturu Soudního dvora, která vnitrostátním soudům ukládá povinnost zohledňovat unijní soft law. Třeba v rozsudku²⁰ z r. 2016 odkazuje NSS na rozsudek ve věci Arcor.²¹ Největší koncentrace odkazů na unijní judikaturu, jež zohledňování unijního soft law ze strany vnitrostátních soudů považuje za povinnost, je z r. 2023: dle databáze NSS minimálně 12 rozsudků²² tuto povinnost výslovně zmínilo, přitom většinou se odvolávaly na výše zmíněný rozsudek Soudního dvora ve věci BT v. Balgarska Narodna Banka. Přímo na původní rozsudek ve věci Grimaldi v celé databázi odkazují pouze dvě rozhodnutí a obě jsou z druhé poloviny r. 2023.²³

Byť se jak povinnost zohlednit soft law při výkladu závazných předpisů, tak celková role soft law v rámci unijního práva mohou jevit jako okrajová témata, bližší pohled ukazuje, že s unijním soft law se pojí zajímavé aspekty vnitrostátní aplikace unijního práva obecně. Dává proto smysl podrobněji prozkoumat, co přesně „povinnost vyplývající z rozsudku Grimaldi“ pro české soudy znamená.

Tento článek nejprve ve stručnosti charakterizuje unijní soft law a jeho jednotlivé typy․ Poté rozebere samotný rozsudek Grimaldi a zasadí povinnost z něj plynoucí do kontextu aplikace unijního práva ze strany vnitrostátních soudů. Následně se podívá na to, jak by se povinnost zohledňovat unijní soft law měla uplatňovat v praxi, co všechno tato povinnost zahrnuje a na jaké limity či další podmínky naráží.

Právně nezávazné akty, které mohou mít „praktické, a dokonce i právní účinky“,²⁴ a které tedy lze zařadit pod pojem „soft law“, jsou součástí unijního právního řádu od počátku integrace. Již Římská smlouva (čl. 189 EHS) definovala doporučení a stanoviska jako právní akty bez závazné právní síly a tato definice je v primárním právu dodnes (čl. 288 SFEU). Kromě toho si unijní instituce a orgány osvojily praxi vydávat další právně nezávazné akty, které v primárním právu označeny nejsou, např. sdělení, pokyny, obecné pokyny, standardy, rezoluce, deklarace a další. V současné době se některé typy soft law aktů přijímají na základě sekundární legislativy, někdy je však instituce či orgány vydávají i bez výslovného zmocnění.

Soft law se objevuje v celém unijním právním řádu napříč jednotlivými politikami, vzniká v různých fázích rozhodovacích procesů a regulačních aktivit, jednotlivé soft law akty se mezi sebou liší obsahem i formou, přijímají se k různorodým účelům a mohou mít i jinak silné účinky – většinou na základě faktorů stojících mimo samotné soft law.²⁵

V závislosti na účelu či hlavní funkci a ve vztahu k právně závazným unijním předpisům se soft law nejčastěji dělí do tří kategorií: přípravné (pre-law), doplňkové (post-law) a alternativní (para-law).²⁶ Do přípravného soft law spadají právně nezávazné dokumenty, u nichž se počítá, že se v budoucnu transformují do závazných předpisů.²⁷ Alternativní soft law akty (případně tzv. řídící⛘akty) se přijímají namísto závazných aktů, především jeví-li se taková forma jako účelnější, anebo tam, kde unijnímu orgánu chybí pravomoc vydat závazný předpis.²⁸ Mezi soft law, které se přijímá jako alternativa závazného předpisu, budou spadat např. doporučení připomínající směrnice (viz níže). Jak přípravné, tak alternativní soft law se vyznačuje tím, že se neváže na existující závazný předpis a ani ho nijak nedoplňuje či nevykládá; občas se tedy obě tyto kategorie zařazují do jedné skupiny označené jako „primární soft law“.²⁹

Doplňkové soft law, které vykládá či dále rozpracovává závazné předpisy či ustanovení, pak podle takového duálního pojetí nese název „sekundární soft law“. Obdobně jako „sekundární legislativa“ má tedy nějaký právní základ. V této kategorii lze identifikovat minimálně tři podtypy soft law, a to na základě obsahu a konkrétního účelu: Zaprvé, čistě interpretační soft law nabízí výklad závazných ustanovení či pojmů v nich uvedených.³⁰ Zadruhé, implementační soft law navrhuje, jakým způsobem se mají závazná ustanovení provádět do praxe;³¹ spíše než výkladovému dokumentu se tedy podobá podzákonným předpisům. Zatřetí, rozhodovací soft law přijímá orgán, který má pravomoc vydávat individuální rozhodnutí (typicky Komise v oblasti soutěžního práva), a v takovém soft law dokumentu předesílá, jak hodlá závazné předpisy vykládat, jak bude hodnotit skutkové okolnosti, jak bude při rozhodování postupovat, případně jakým způsobem stanoví výši pokuty.³² Tím vyvolává legitimní očekávání, že se takovým soft law skutečně bude řídit, a proto tím daný orgán sám sebe zavazuje.³³ Rozhodovací soft law tak v sobě nutně nese i prvky interpretačního soft law³⁴ a jako interpretační pomůcka pak může sloužit i dalším orgánům, včetně vnitrostátních správních orgánů a soudů. Nelze samozřejmě vyloučit ani to, že jeden právně nezávazný dokument bude obsahovat jak interpretační, tak implementační ustanovení.

Pojem „soft law“ v unijním právu není úplně jasně vymezen. V závislosti na úhlu pohledu lze pod tento pojem zařadit téměř jakýkoli dokument, který vydala unijní instituce nebo jiný unijní orgán, který má nějaký normativní obsah (jeho cílem je ovlivnit chování adresátů) a který zároveň není jasně závazným aktem (nejde o nařízení, směrnici ani rozhodnutí).³⁵ Níže rozebraný rozsudek Grimaldi a z něho vyplývající povinnosti je tak třeba posuzovat v kontextu toho, že oblast unijního práva v současnosti zahrnuje i velké množství rozličných a navzájem odlišných právně nezávazných aktů, které mají různorodé ambice a různorodé schopnosti ovlivnit vnitrostátní aplikaci unijního práva jako celku.

Ve věci Grimaldi posuzoval Soudní dvůr právní účinky doporučení, které vydala Komise. Původní řízení před belgickým soudem se týkalo toho, že konkrétní nemoc z povolání, kterou trpěl pan Grimaldi, nebyla upravena belgickými právními předpisy, ale byla uvedena právě v doporučení Komise. Soudní dvůr k tomu uvedl, že doporučení sice

„nezakládají práva, jichž se jednotlivci mohou domáhat u vnitrostátních soudů“,³⁶ ale to neznamená, že jsou pro vnitrostátní soudy zcela irelevantní, protože vnitrostátní soudy „musí přihlížet k doporučením při rozhodování v předložených sporech, zejména pokud objasňují výklad vnitrostátních právních předpisů přijatých k jejich provedení nebo jsou určeny k doplnění závazných předpisů práva Společenství“.³⁷

Ve výroku rozsudku se pak trochu stručněji uvádí, že vnitrostátní soudy mají povinnost zohledňovat doporučení,

„zejména pokud mohou objasnit výklad jiných předpisů vnitrostátního práva či práva Společenství“.

Pro to, že vnitrostátní soudy „musí přihlížet k doporučení“, se v angličtině ujalo označení „Grimaldi duty“³⁸ nebo „Grimaldi obligation“.³⁹ V češtině by to asi nejlépe vystihl opis „povinnost vyplývající z rozsudku Grimaldi“, ve zkratce „povinnost Grimaldi“.

Podle této doktríny tedy vnitrostátní soudy nemají povinnost aplikovat unijní doporučení, jako kdyby šlo o právně závazný akt, ale při aplikaci právně závazných vnitrostátních či unijních aktů nesmí doporučení ignorovat a musí k jeho obsahu přihlížet. V samotném rozsudku přitom není nikterak specifikováno, při aplikaci jakých právně závazných aktů povinnost vzniká, a není v něm uvedeno ani to, co vlastně povinnost „přihlížet“ či „zohledňovat“ přesně znamená. Navíc použití příslovce „zejména“ indikuje, že zohlednění doporučení ve vnitrostátním soudním rozhodování se nemusí omezovat na situace, které rozsudek Grimaldi přímo jmenuje, a sice situace, kdy doporučení osvětluje výklad vnitrostátního závazného předpisu, kterým bylo implementováno, anebo pokud doporučení doplňuje právně závazný unijní akt.

Proč vnitrostátní soudy mají takovou povinnost, Soudní dvůr nikdy výslovně nezdůvodnil ani nevysvětlil. Implicitně však tato povinnost zapadá do celkového kontextu unijního práva a jeho systémových principů. Doporučení a další unijní akty charakteru soft law Soudní dvůr považuje za nedílnou součást unijního práva.⁴⁰ Rozsudek Grimaldi je tedy jen jedním prvkem v linii judikatury, podle níž i právně nezávazné unijní akty zůstávají právně relevantními: Podle primárního práva patří doporučení a stanoviska mezi „právní akty“.⁴¹ Soft law⛘akty mohou poskytovat řešení výkladových problémů.⁴² Skutečnost, že jsou nezávazné, nebrání tomu, aby samy byly předmětem výkladu ze strany soudů, a dokonce i předmětem předběžné otázky na výklad.⁴³ Krom toho samotné soft law akty musí být vykládány ve světle právně závazných aktů, a tedy jako součást regulačních nástrojů, které EU používá.⁴⁴

Povinnost podle rozsudku Grimaldi tedy lze vyvodit z následujícího logického řetězce: Členské státy souhlasily s tím, že budou vázány primárním i sekundárním právem EU. Tím přijaly i povinnost respektovat jeho funkční a systémové principy, jako jsou přednost, přímý a nepřímý účinek anebo povinnost zajistit účinné vymáhání unijního práva na vnitrostátní úrovni. Akty charakteru soft law, které slouží jako pomůcka při výkladu závazných ustanovení, lze tedy považovat za nástroje k dosažení účinného a jednotného výkladu i uplatňování unijního práva na vnitrostátní úrovni. V tomto duchu je možné se setkat i s názorem, že povinnost zohledňovat unijní soft law je součástí povinnosti loajální spolupráce ve smyslu čl. 4 odst. 3 SEU.⁴⁵

Tato konstrukce však zároveň předpokládá, že instituce vydávající soft law respektuje další neméně důležitou zásadu unijního práva, a sice zásadu svěření pravomocí (čl. 5 SEU). Podle ní může EU jednat pouze v mezích pravomocí, které jí byly svěřeny členskými státy, a pouze za účelem dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Unijní instituce a orgány by tedy neměly přijímat akty, které této zásadě odporují tím, že svým obsahem vybočují z mezí pravomocí EU jako celku a nesměřují k dosažení cílů, které byly pro Unii stanoveny. Otevřená pak zůstává otázka, do jaké míry může být takové překročení pravomocí považováno za protiprávní v okamžiku, kdy vydaný akt není spojen s právní závazností. Na druhou stranu snad lze tvrdit, že na akt, který je zcela mimo pravomoci Unie, by se logicky neměla vztahovat povinnost vyplývající z rozsudku Grimaldi.

Nachází-li se konkrétní soft law akt v rámci pravomocí Unie, pak lze povinnost ho zohlednit v soudním rozhodování považovat za součást mandátu, který pro vnitrostátní soudy plyne z unijního práva jako celku: Vnitrostátní soudy mají za úkol korektně aplikovat a prosazovat unijní právo, přičemž unijní soft law je jedním z prostředků, jak toho docílit. Ze samotného stanovení povinnosti zohledňovat či přihlížet však nemusí být na první pohled zcela jasné, kdy a jak přesně mají vnitrostátní soudy se soft law pracovat. Následující text proto bude hledat odpovědi na otázky týkající se použití „povinnosti Grimaldi“ v soudní praxi.

1. U jakých soft law aktů platí „povinnost zohlednit“?

Patrně jako první se nabízí otázka, na jaké akty se vlastně „povinnost zohlednit“ vztahuje. Zjednodušená odpověď by mohla znít, že se vztahuje na všechny unijní soft law akty, které mají schopnost pomoci při výkladu právně závazných předpisů.

Rozsudek ve věci Grimaldi říká, že vnitrostátní soudy mají povinnost zohledňovat doporučení Komise. Vzhledem k tomu, že doporučení jsou jako „právní akty“ předvídána v primární právu, bylo by možné argumentovat, že mají vyšší právní relevanci než ostatní „inominátní“ právně nezávazné akty, které lze podřadit pod pojem soft law.⁴⁶ Navíc sám Soudní dvůr byl v několika případech mírnější ve vztahu k soft law dokumentům Komise, které nenesou označení „doporučení“: Ve věci Kreussler uvedl, že vnitrostátní soudy „mohou“ při výkladu směrnice o humánních léčivých prostředcích⁴⁷ zohlednit pokyny Komise o zdravotnických prostředcích.⁴⁸ Z rozsudku Expedia pak plyne, že vnitrostátní orgány – včetně soudů – „mohou“ zohlednit tzv. sdělení Komise de minimis.⁴⁹ Ze samotného rozsudku nelze vyčíst, že by vnitrostátní orgány k takovému soft law musely přihlížet povinně, jelikož tento dokument pouze navrhuje, jak zhodnotit skutkové okolnosti.

Tyto rozsudky se však zdají být výjimkou, protože v ostatních případech Soudní dvůr uplatňuje „povinnost zohlednit“ soft law bez ohledu na formální označení daného dokumentu,⁵⁰ ať už jde o doporučení⁵¹ či pokyny Komise,⁵² doporučení⁵³ či obecné pokyny EBA,⁵⁴ nebo třeba závěry Výboru pro celní kodex.⁵⁵ Stále nevyjasněná ale zůstává otázka, zda bez ohledu na pojmenování lze mezi různorodými akty rozlišovat ty, které mají stejný status jako doporučení a stanoviska dle čl. 288 SFEU, a ty, které mají slabší postavení, a tudíž by se na ně povinnost podle rozsudku Grimaldi neměla vztahovat.

V tomto ohledu je zajímavé odkázat na rozsudek KS v Plzni, který judikaturu Soudního dvora interpretuje tak, že „nějaká váha by měla být přisuzována nezávazným aktům ve smyslu čl. 288 odst. 5 SFEU“, ale mezi takové akty odmítá zařadit odpovědi na tzv. „často kladené otázky“ (FAQ) anebo „operační pokyny“, na něž se v dané věci účastník řízení odvolává.⁵⁶ Naopak MS v Praze nemá problém ani odpovědi na „často kladené otázky“ a „operační pokyny“ považovat za výkladové soft law, k němuž soudy musí povinně přihlížet.⁵⁷ Pod širokou definici unijního soft law by se přitom takové akty daly⛘podřadit. Jestli je však nutné považovat je za soft law „druhé kategorie“, které vnitrostátní soudy nemají povinnost zohlednit, zůstává otevřené a patrně bude třeba vyčkat, zda se k tomu někdy vyjádří Soudní dvůr.

Dále je vhodné dodat, že konkrétní označení dokumentu neříká vůbec nic o jeho obsahu, funkci, vztahu k právně závazným aktům ani o zamýšlených účincích. Navíc i pojem „doporučení“ se používá k označení dokumentů, které se mezi sebou ve všech zmíněných aspektech mohou navzájem lišit.⁵⁸ Není tedy rozhodné, jak je akt pojmenován, ale do jaké míry může sloužit jako interpretační pomůcka při výkladu právně závazných předpisů či ustanovení.

Obdobně nebude ani příliš záležet na tom, do jaké z výše uvedených funkčních kategorií soft law akt spadá, resp. s jakým cílem byl přijat, ale rozhodné bude spíše to, do jaké míry může svým obsahem pomoci s výkladem závazných předpisů či ustanovení. U doplňkového soft law se interpretační schopnost jednoznačně předpokládá. Ale i přípravné soft law bude moci být použito k výkladu později přijatého závazného unijního předpisu, v zásadě stejně jako tzv. „přípravné práce“ (travaux préparatoires).⁵⁹ Stejně tak alternativní soft law může být transformováno do vnitrostátního závazného předpisu, a proto může být žádoucí při výkladu takového předpisu zohlednit jeho unijní předobraz.

Některé akty unijních institucí jsou přitom výslovně vydávány jako interpretační pomůcky. Jako dobrý příklad může sloužit sdělení Komise,⁶⁰ které obsahuje pokyny k výkladu směrnice o právech spotřebitelů.⁶¹ Již samotný název tohoto dokumentu naznačuje, že jeho účelem je poskytnout vodítka k výkladu a účinné aplikaci směrnice. Celé sdělení tak vlastně připomíná komentář ke směrnici: prochází veškerý její obsah, vykládá konkrétní ustanovení, upozorňuje na body odůvodnění a odkazuje na judikaturu Soudního dvora, která již některá ustanovení a některé pojmy obsažené ve směrnici autoritativně vyložila.

Takový soft law akt bude bezpochyby spadat pod povinnost vyplývající z rozsudku Grimaldi. „Povinnost zohlednit“ by se však měla vztahovat na veškeré unijni soft law, které nebylo přímo zamýšleno jako výkladové vodítko, ale přesto může výkladovou pomoc poskytnout. Koneckonců to je případ i samotného doporučení posuzovaného přímo ve věci Grimaldi. V daném rozsudku navíc ani Soudní dvůr nehovoří o výkladovém soft law, ale o aktech, které „mohou objasnit výklad“ závazných ustanovení.⁶²

Soudní dvůr však s „povinností Grimaldi“ váže i další typy unijního soft law, jejichž účelem je poskytnout něco víc, než je pouhá pomoc s výkladem závazných ustanovení. Jde především o soft law akty, jejichž přijetí výslovně předpokládá sekundární legislativa, která k jejich použití váže dodatečné povinnosti – konkrétně povinnost vyvinout veškeré úsilí k respektování soft law, již často doprovází povinnost informovat o důvodech pro nerespektování soft law. Mechanismus „splň, nebo vysvětli“ (comply or explain) bývá v takových případech uplatňován především ve vztahu k vnitrostátním regulačním orgánům.

Příkladem jsou doporučení vydávaná Komisí v oblasti regulace telekomunikací,⁶³ k nimž se vyjádřil Soudní dvůr ve věci Koninklijke KPN.⁶⁴ Doporučení Komise, o které v dané věci šlo, přitom nenabízí čistý výklad závazných ustanovení, ale navrhuje metodu, podle níž mají příslušné vnitrostátní orgány posuzovat skutkové okolnosti při cenové regulaci. Na rozdíl od výše zmíněného sdělení ke směrnici o právech spotřebitelů neobsahují telekomunikační doporučení výklad jednotlivých ustanovení, ale spíše se chovají jako podzákonné předpisy: navrhují konkrétní kroky a postupy, jimiž by se vnitrostátní orgány měly řídit při aplikaci závazných předpisů práva EU.

Přesto Soudní dvůr i v rozsudku Koninklijke KPN vychází z toho, že vnitrostátní soudy mají povinnost zohledňovat unijní soft law při výkladu závazných ustanovení, jak uvádí ustálená judikatura,⁶⁵ a z toho odvozuje, že se soudy mohou od konkrétního doporučení odchýlit, jen existuje-li k tomu důvod související se skutkovými okolnostmi případu. Tento rozsudek tak ukazuje, že povinnost Grimaldi je podle Soudního dvora přenositelná i na situace, kdy nejde až tak o výklad konkrétního závazného předpisu ve světle soft law, ale spíš o přímou aplikaci soft law, které navrhuje, jak mají vnitrostátní orgány při aplikaci závazného předpisu postupovat.

Další zvláštní typ unijního soft law, u kterého Soudní dvůr výslovně zmínil „povinnost Grimaldi“, představuje doporučení Evropského bankovního orgánu (EBA) vydané podle čl. 17 zakládacího nařízení.⁶⁶ Takové doporučení je jakýmsi předběžným varováním před zahájením řízení o porušení Smlouvy.⁶⁷ EBA je adresuje příslušnému vnitrostátnímu orgánu dohledu, identifikuje porušení práva, jehož se takový orgán měl dopustit, a doporučuje mu, co musí udělat, aby protiprávnost odstranil. Ve věci BT v. Balgarska Narodna Banka přitom Soudní dvůr uvedl, že vnitrostátní soud musí takové doporučení zohlednit ve smyslu judikatury Grimaldi i v řízení, které se týká náhrady škody způsobené porušením práva ze strany vnitrostátního orgánu.⁶⁸ Na takovém uplatnění povinnosti Grimaldi je však problematické to, že vnitrostátní soud nezohledňuje doporučení EBA při výkladu unijních či vnitrostátních právních předpisů, ale při posuzování skutkových otázek, tedy zda došlo ke škodě a kdo ji způsobil. Navíc to, co v takovém případě soud „zohledňuje“, není samotné doporučení (konkrétních kroků, které by⛘měl adresát učinit, aby odstranil protiprávnost), ale skutková zjištění (ohledně porušení práva, které vydání doporučení předcházelo). Odkaz na rozsudek Grimaldi je v tomto kontextu podle mého názoru nešťastný, protože výkladová povinnost se zde váže na materiál, který žádný výklad neposkytuje.⁶⁹ Na druhou stranu by šlo argumentovat, že použitím příslovce „zejména“ v rozsudku Grimaldi Soudní dvůr předpokládal, že povinnost zohlednit unijní soft law se bude vztahovat i na situace, kdy konkrétní právně nezávazný akt konstatuje porušení práva.

Pozornost si dále zaslouží i doporučení, která napodobují směrnice („directive-like recommendations“).⁷⁰ Jde o nezávazné akty Komise, které jsou určeny vnitrostátním zákonodárcům, jimž navrhují přijetí vnitrostátních předpisů. Podle výše zmíněné typologie tedy jde o „para-law“. Příkladem je doporučení Komise o online hazardu,⁷¹ které bylo předmětem (neúspěšné) žaloby na platnost ve věci Belgie v. Komise.⁷² Takový akt nenabízí výklad stávajících závazných unijních ustanovení, ale nezávazně doporučuje přijetí nových vnitrostátních ustanovení. Možnost, aby byl takový akt sám o sobě použit jako výkladové vodítko u vnitrostátního soudu, je spíše malá. To však platí pouze do okamžiku, než jeho návrh vyslyší vnitrostátní zákonodárce a přijme zákon, kterým obsah doporučení transponuje do vnitrostátního právního řádu. Otázkou je, zda se takový vnitrostátní akt musí vykládat ve světle svého unijního vzoru, jemuž chybí právní závaznost.

Ze samotného rozsudku ve věci Grimaldi by se dala odvodit spíše kladná odpověď: vnitrostátní soudy mají povinnost zohlednit unijní doporučení, zejména pokud „objasňují výklad vnitrostátních právních předpisů přijatých k jejich provedení“.⁷³ Rozsudek ve věci Grimaldi již tedy předvídá skutečnost, že vnitrostátní zákonodárce přijme právní předpis za účelem provedení unijního soft law, a při aplikaci takového právního předpisu mají vnitrostátní soudy povinnost zohlednit jeho unijní předobraz. Není však úplně jasné, zda to znamená, že takové soft law bude mít tzv. nepřímý účinek,⁷⁴ tedy zda při zohledňování daného soft law musí vnitrostátní soudy postupovat stejně, jako když vykládají vnitrostátní předpis souladně se závaznými unijními akty.⁷⁵ Hranice mezi tím, co je „souladný výklad“, a co je „zohledňující výklad“, totiž nemusí být zcela jednoznačná.⁷⁶

Na druhou stranu zrovna dotčené doporučení o online hazardu vzbuzuje pochybnosti, zda k jeho vydání vůbec měla Komise pravomoc a zda by se zrovna na takové „pochybné“ doporučení měla vztahovat jakákoli povinnost, byť by šlo jen o povinnost „zohlednit“ unijní předobraz při výkladu vnitrostátního „implementačního“ předpisu. Členské státy vzdorovaly tomu, aby byl hazard na unijní úrovni regulován, což Komise obešla tím, že přijala nezávazné doporučení. Žalobu na neplatnost, kterou podala Belgie (podpořená Portugalskem a Řeckem) s tvrzením, že Komise přijetím doporučení porušila zásadu svěření pravomocí a zásadu loajální spolupráce, však jak Tribunál, tak Soudní dvůr odmítly jako nepřípustnou s argumentem, že dle čl. 263 SFEU nejsou doporučení přezkoumatelným aktem.⁷⁷ Pokud by však vnitrostátní soud byl postaven před otázku, zda musí při interpretaci vnitrostátního předpisu zohlednit dotčené doporučení ve smyslu rozsudku Grimaldi, patrně nejvhodnější by bylo obrátit se na Soudní dvůr v řízení podle čl. 267 SFEU, který Soudnímu dvoru nebrání přezkoumávat doporučení ani další akty mající charakter soft law.⁷⁸

2. Co zahrnuje „povinnost zohlednit“?

Soudní dvůr sice stanovil, že vnitrostátní soudy mají povinnost zohlednit unijní soft law, které jim má pomoci s výkladem závazných předpisů, ale nikdy neupřesnil, co konkrétně by mělo takové zohledňování zahrnovat. Teoreticky totiž zohlednění může vypadat tak, že soud vezme v úvahu existenci soft law, ale při výkladu závazného ustanovení je bude zcela ignorovat, anebo dokonce zvolí zcela opačný výklad, než který soft law navrhuje, a svou volbu nebude nijak zdůvodňovat.

Naopak pro některé komentátory je povinnost zohledňovat soft law obdobou povinnosti souladného výkladu (nepřímého účinku),⁷⁹ podle něhož musí vnitrostátní soudy vykládat vnitrostátní právo „v co možná největším rozsahu ve světle znění a účelu“ unijního práva.⁸⁰ Povinnost vykládat závazné předpisy ve světle soft law by ale měla být slabší než povinnost souladného výkladu, protože u nezávazného unijního aktu musí být soudům ponechán prostor pro uvážení, zda nabízí vhodný a korektní výklad vnitrostátního práva.⁸¹ Lze se setkat i s názorem, že povinnost zohlednit soft law je někde na půli cesty mezi zcela dobrovolným argumentem, který soud může a nemusí využít, a právě nepřímým účinkem.⁸²

V akademických článcích⁸³ anebo třeba ve stanovisku generální advokátky Kokott ve věci Expedia⁸⁴ se objevuje argument, že povinnost zohlednit soft law znamená, že volba jiného výkladu, než který obsahuje soft law, musí být přinejmenším odůvodněna. Soudní dvůr však obecnou povinnost uvést důvod pro odklon od soft law nikdy výslovně nestanovil. Lze však tvrdit, že implicitně je obsažena v samotném stanovení povinnosti zohledňovat soft law: Pokud by Soudní dvůr zůstal u toho, že vnitrostátní soudy „mohou“ zohlednit výkladové soft law,⁸⁵ znamenalo by to, že mají ničím neomezenou možnost zacházet⛘s ním, jak uznají za vhodné – vyložit závazné ustanovení přesně v souladu s ním, nechat se při výkladu inspirovat, anebo zvolit výklad, který bude zcela odlišný od toho, co soft law akt obsahuje. Ale stanovení povinnosti zohlednit soft law naznačuje omezenější manévrovací prostor. K tomu lze uvést, že soft law je nedílnou součástí unijního práva a počítá s ním jak primární, tak sekundární právo. Navíc účelem interpretačního soft law je zajistit jeden ze základních principů, na nichž fungování unijního práva stojí, a sice princip jednotného výkladu a použití. V takovém kontextu dává smysl argument, že soudy by měly mít možnost se odchýlit od výkladu obsaženého v soft law pouze tehdy, pokud pro to mají závažné a jasně podložené důvody.⁸⁶ V praxi by to tedy znamenalo, že „povinnost Grimaldi“ je vlastně justiční obdobou povinnosti „splň, nebo vysvětli“.⁸⁷

Soudní dvůr však dosud něco takového zmínil pouze u soft law aktů, které jsou s povinností „splň, nebo vysvětli“ explicitně spojené na základě ustanovení v závazném unijním předpisu. Ve výše zmíněném rozsudku Koninklijke KPN byl totiž postaven před otázku, zda tato povinnost, která je ve směrnici výslovně adresovaná vnitrostátnímu regulačnímu orgánu, nepřímo dopadá i na vnitrostátní soudy, jež posuzují zákonnost postupu tohoto orgánu. Jak již bylo uvedeno výše, Soudní dvůr nejenže na tuto otázku odpověděl kladně, ale navíc přenesl na vnitrostátní soud i podmínky limitující rozsah zdůvodnění pro odklon od takového soft law: Vnitrostátní soud se sice od doporučení Komise může odvrátit, ale pouze tehdy, pokud jeho uplatnění brání skutkové okolnosti, především konkrétní tržní podmínky v daném členském státě.⁸⁸ Pro zajímavost lze uvést, že německé soudy v takové situaci pracují s pojmem „zesílená povinnost zohlednit“ (gesteigerte Berücksichtigungspflicht).⁸⁹ Pokud je tedy soft law navázáno na pokyn „splň, nebo vysvětli“, znamená to dle německých soudů něco víc, než je „povinnost Grimaldi“.

V každém případě zůstává, že povinnost vnitrostátních soudů zdůvodnit odklon od soft law, u něhož takovou povinnost nestanoví sekundární legislativa, dosud nebyla Soudním dvorem výslovně zmíněna.

3. Jak velkou autoritu má výklad poskytnutý v soft law aktu?

Ať už bude povinnost zohlednit soft law obdobou nepřímého účinku, nebo jeho slabší verzí, bude výklad „ve světle soft law“ narážet na stejné meze jako výklad „v souladu s unijním právem“. Jinými slovy, limity výkladu na základě soft law budou kopírovat limity výkladu jako takového.

Výklad ve světle unijního soft law tak stejně jako v případě souladného výkladu nemůže vybočit z rámce, který je vymezen metodami výkladu uznávanými ve vnitrostátním právním řádu.⁹⁰ Soft law jakožto nezávazný akt nemůže nahrazovat potenciálně protichůdné závazné ustanovení vnitrostátního práva. Zohlednění soft law tedy nemůže vést k výkladu, který by byl contra legem.⁹¹ Nelze ani připustit, aby na základě soft law došlo k obcházení závazných ustanovení nebo k porušování základních právních principů,⁹² jako je právní jistota nebo zákaz retroaktivity.⁹³

Ve světle rozsudku Grimaldi mají soft law akty sloužit jako pomoc při výkladu stávajících právně závazných ustanovení a nemohou je obcházet ani nahrazovat. V tomto ohledu lze na soft law nahlížet podobně jako na body odůvodnění (preambule) závazných unijních aktů. K nim Soudní dvůr uvedl, že

„jsou důležitým interpretačním prvkem“, ale protože nemají právní závaznost, není možné je uplatňovat „jako důvod pro odchýlení se od vlastních ustanovení dotčeného aktu ani pro výklad těchto ustanovení ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění“.⁹⁴

K tomu je třeba dodat ještě dvě věci: Zaprvé, ani existence výkladového soft law nemusí zcela zabránit výkladovým problémům a pochybnostem na straně vnitrostátního soudu. Soud může pochybovat o tom, jak přesně má „výklad ve světle soft law“ v konkrétním případě vypadat, anebo dokonce o tom, zda akt, k němuž by měl povinně přihlížet, vůbec obsahuje správnou interpretaci závazných pravidel. Zadruhé, hlavní autoritou pro výklad unijního práva jako celku zůstává Soudní dvůr, a proto ho žádný soft law dokument vydaný Komisí či jiným unijním orgánem nemůže této funkce zbavit.

Pokud tedy má vnitrostátní soud jakékoli pochybnosti ohledně výkladu závazného ustanovení unijního práva nebo použitelnosti soft law, je třeba, aby se s předběžnou otázkou obrátil právě na Soudní dvůr. Stejně tak se položení předběžné otázky jeví být vhodné i v situaci, kdy se vnitrostátní soud chce odklonit od soft law, které dopadá na jím řešený případ, ale není si jistý, zda má k takovému odklonu dostatečně závažné důvody.

V případě soudů poslední instance je pak důležité doplnit, že existence soft law (jehož autorem jsou nejčastěji orgány exekutivy) nezakládá tzv. „acte clair“⁹⁵ ve smyslu doktríny CILFIT.⁹⁶ Samotný soft law akt, který poskytuje výklad unijního práva, tak nezbavuje soud poslední instance povinnosti podat předběžnou otázku, pokud vyvstanou pochybnosti ohledně výkladu unijního práva. Lze však přisvědčit názoru, že účelem povinnosti podat předběžnou otázku je zajistit jednotnost a účinnost unijního práva jako celku, a nikoli odstranit dílčí pochybnosti, na něž vnitrostátní soud natrefí.⁹⁷ Výklad konkrétního pravidla tedy může být ve svém celku jasný právě s přihlédnutím k soft law, ale soud poslední instance bude⛘mít povinnost podat předběžnou otázku, pokud ani takové soft law veškeré pochybnosti neodstraní, nebo pokud vede k dodatečným pochybnostem, kvůli nimž je aplikace konkrétního závazného pravidla pro soud nejasná.

Na druhou stranu může být soft law jakýmsi důkazem o „acte éclairé“, tedy otázce, která již byla Soudním dvorem vyřešena. Zvlášť pokud daný dokument shrnuje stávající judikaturu, jako tomu je třeba v případě výše několikrát odkazovaného sdělení k výkladu směrnice o právech spotřebitelů,⁹⁸ jeví se být užitečnou pomůckou, jež soudu ukazuje, které výkladové problémy již Soudní dvůr odstranil. V takovém případě však vnitrostátní soud nebude vykládat závazné ustanovení ve světle soft law, ale spíše ve světle judikatury, která je v takovém soft law zmíněna.

4. Zohlednění soft law z úřední povinnosti?

I když mají vnitrostátní soudy „povinnost zohledňovat soft law“, nemusí být zcela jasné, zda ji musí splnit vždy z úřední povinnosti, nebo zda se uplatní jen v případě, že na existenci soft law upozorní strany sporu. Soudní dvůr zohledňuje unijní soft law, vykládá unijní soft law anebo vykládá závazné předpisy ve světle soft law jak v situaci, kdy na soft law odkáže vnitrostátní soud či některý z účastníků řízení,⁹⁹ tak z vlastní iniciativy.¹⁰⁰ Nikdy však ve své judikatuře neuvedl, že i vnitrostátní soudy musí se soft law pracovat z úřední povinnosti.

Takovou povinnost však lze odvodit z toho, že vnitrostátní soudy musí z úřední povinnosti řádně aplikovat unijní právo jako celek¹⁰¹ a že soft law je jeho nedílnou součástí. Na druhou stranu se zdá být přehnané nutit vnitrostátní soudy, aby v každém jednotlivém případě, který spadá do aplikačního rámce unijního práva,¹⁰² zkoumaly, zda se na něj kromě závazných unijních předpisů nevztahuje ještě i soft law. Takto přísně stanovená povinnost by totiž v praxi často narážela na problém, že ne všechny akty charakteru soft law, které mohou být použitelné jako výkladové vodítko, se publikují v Úředním věstníku anebo jsou jednoduše dohledatelné.¹⁰³

K tomu je třeba přičíst i možnou jazykovou bariéru. Ne všechny soft law akty se publikují ve všech oficiálních jazycích EU, takže je lehce představitelné, že soft law, které by jako interpretační vodítko dopadalo na kauzu řešenou před českým soudem, nebude existovat v českém znění.¹⁰⁴ Přitom jak plyne z judikatury Soudního dvora řešící situace, kdy chyběly překlady závazných předpisů do jazyků nových členských států, pokud daný předpis neexistuje v jazyce daného členského státu, nelze povinnosti v něm obsažené ukládat jednotlivcům v tomto státě.¹⁰⁵ Obdobně by šlo argumentovat, že ani vnitrostátní soud nemá povinnost aplikovat akt, k němuž chybí překlad do místního jazyka, natož aby se tato povinnost vztahovala na právně nezávazný akt. Navíc z praktického hlediska ani nelze po soudech vyžadovat, aby aktivně vyhledávaly možné výkladové soft law, které však neexistuje v jazyce, kterému by dostatečně rozuměly. Na druhou stranu, pokud na unijní soft law výslovně upozorní účastníci řízení, musí se s tím soud vypořádat jako s každým jiným předloženým tvrzením a nemůže je ignorovat pouze s argumentem, že nevládne jazykem, kterým je takové soft law sepsáno.

Bez ohledu na to, zda mají soudy povinnost zohlednit unijní soft law z úřední povinnosti a zda soft law existuje v českém znění, bude v praxi žádoucí, aby soud na jeho existenci upozornili účastníci řízení, domnívají-li se, že výklad ve světle takového soft law je v jejich zájmu. Soudní dvůr se v podobném duchu vyjádřil třeba k povinnosti srovnávacího jazykového výkladu: Podle doktríny CILFIT platí, že mají-li soudy poslední instance za to, že je výklad jimi aplikovaného unijního předpisu jasný natolik, že jim odpadá povinnost podat předběžnou otázku, musí nejprve porovnat jeho různé jazykové verze.¹⁰⁶ V nedávné době toto poměrně přísné pravidlo korigoval tak, že soudy musí porovnat případné významové rozdíly, které jsou jim známy, zvlášť pokud na ně upozorňují účastníci řízení.¹⁰⁷

Obdobně tedy lze argumentovat, že z praktického pohledu by soudy neměly mít striktní povinnost aktivně vyhledávat výkladové soft law, pokud samy nenarazí na výkladové problémy a pokud na ně neupozorní účastníci řízení. Na druhou stranu by zohlednění soft law nemělo být podmíněno tím, že je výslovně účastníci řízení zmíní. Pokud soud sám o existenci aplikovatelného soft law ví, má povinnost vzít je při rozhodování v úvahu.

5. Zohlednění soft law i navzdory nesouhlasu účastníka řízení?

Představit si samozřejmě lze i opačnou situaci, že se účastník řízení výslovně brání proti použití unijního soft law na svoji kauzu. Účastník řízení může mít za to, že soft law nenabízí korektní výklad závazného předpisu. Ve správním soudnictví dále připadá v úvahu, že se bude účastník řízení bránit proti aplikaci soft law ze strany správního orgánu. V takových situacích bude na účastníku řízení, aby doložil, že soft law nabízí nekorektní výklad, anebo že jeho použití ve správním řízení vedlo k nezákonnosti správního aktu. V každém případě české soudy již judikovaly, že úspěšným argumentem proti použití unijního soft law nemůže být pouhé konstatování, že jde o právně nezávazný akt.¹⁰⁸

Pokud jde o právně bezvadný soft law akt, jehož použití se účastníku řízení nějakým způsobem nehodí, pak musí prokázat, že alternativní výklad, který není v souladu se soft law, je lepší. Soft law je nadáno mocí⛘„podněcovat a přesvědčovat“,¹⁰⁹ a pokud se jím nechá přesvědčit správní orgán či soud, musí účastník řízení nabídnout silnější protiargumenty. Oproti jiným argumentům, které na soud rovněž mohou působit svou přesvědčivostí, jako jsou komparativní argumenty, doktrinální argumenty nebo třeba zcela mimoprávní argumenty,¹¹⁰ má ale soft law významnější pozici, protože jde o nedílnou součást unijního práva a stojí za ním expertíza či důvěryhodnost orgánu, který konkrétní soft law akt vydal. V takovém případě musí mít protiargument podaný účastníkem řízení mnohem větší sílu.

Obzvlášť v případě, že soft law bylo aplikováno již správním orgánem v rámci jeho diskreční pravomoci, bude těžké doložit tvrzení, že takový postup vedl k nezákonnosti. Šanci na úspěch by tak mohlo mít spíše jen tvrzení, že soft law přímo odporuje právnímu aktu vyšší právní síly (tedy závaznému předpisu) anebo že je vydal orgán, který k tomu neměl pravomoc.¹¹¹

6. Sankce za porušení povinnosti zohlednit unijní soft law?

Má-li být povinnost vyplývající z rozsudku Grimaldi považována za skutečnou právní povinnost, mělo by být její nesplnění právem sankcionováno. Nasnadě je tedy otázka, která vlastně prosakuje výše uvedenými úvahami – zda nezohlednění unijního soft law ze strany soudu způsobí nezákonnost soudního rozhodnutí, a zda má tedy takové rozhodnutí být zrušeno. Dává však smysl jakkoli sankcionovat nezohlednění něčeho, co není právně závazné?

V tomto ohledu je třeba opět zdůraznit dvě výše uvedené skutečnosti. Zaprvé, povinnost zohlednit neznamená povinnost aplikovat. Soud musí posoudit, zda soft law akt, který na jím posuzovanou kauzu může dopadat, nabízí přesvědčivý, vhodný či korektní výklad právně závazných ustanovení. Zadruhé, vnitrostátní soud má povinnost řádně interpretovat a aplikovat unijní právo jako celek, přičemž soft law slouží pouze jako pomůcka, jak toho docílit. Nezohlednění soft law tak může způsobit nezákonnost soudního rozhodnutí pouze nepřímo, a sice tehdy, pokud takové opomenutí vede k nesprávnému výkladu a použití závazných unijních ustanovení.

Byť je zohledňování unijního soft law v judikatuře Soudního dvora označováno za povinné, bylo by přehnané tvrdit, že to pro vnitrostátní soudy znamená nějakou povinnost navíc. V rámci stávající povinnosti aplikovat korektně unijní právo jako celek je třeba považovat unijní soft law za nástroj, který má být vnitrostátním soudům nápomocný. Formulace povinnosti takové soft law zohlednit pak spíš odlehčuje soudům od nutnosti podrobně zdůvodňovat, proč konkrétní závazné ustanovení vyložily v souladu s unijním soft law nebo v jeho světle. Silnější postavení má podle dosavadní judikatury Soudního dvora pouze takový soft law akt, jehož aplikaci upravuje závazné unijní ustanovení, které v režimu „splň, nebo vysvětli“ stanoví povinnost postupovat podle soft law, ledaže tomu brání překážky skutkového charakteru, jak tomu bylo ve výše zmíněném případu Koninklijke KPN.

Unijní soft law může být obdobně nápomocným nástrojem i pro účastníky řízení. Pokud je výklad poskytnutý v soft law aktu v jejich zájmu, poskytuje jim „povinnost Grimaldi“ silnější argument k tomu, aby přiměli soud vyložit závazné ustanovení ve světle soft law nebo se alespoň s existencí takového doporučeného výkladu vypořádat. Samotná skutečnost, že v textu rozhodnutí (a to jak správního, tak soudního) není unijní soft law zmíněno, však nebude stačit k závěru, že takové rozhodnutí je stiženo nezákonností. Výklad právně závazného ustanovení, který bude odporovat výkladu plynoucímu ze soft law, však může být indikátorem možnosti, že dané rozhodnutí je v rozporu s požadavky unijního práva jako celku. V takové situaci bude patrně nezbytné řádně zdůvodnit, proč je výklad odchylující se od soft law korektní; v případě pochybností bude namístě položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru.

Prosazování unijního práva je ve výrazné míře decentralizované a závislé na vnitrostátních orgánech a soudech. Členské státy EU jsou vázány povinností loajální spolupráce, což mimo jiné vyžaduje, aby jejich orgány řádně a účinně aplikovaly unijní právo a přiznaly mu všechny jeho systémové vlastnosti (přednost, přímý a nepřímý účinek atd.). Jedním z důležitých principů unijního práva je jeho jednotný výklad napříč členskými státy. K dosažení jednotnosti přispívá především možnost vnitrostátních soudů položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru, který má konečné slovo při výkladu unijního práva. K jednotnému výkladu a účinnému prosazování unijního práva však slouží rovněž akty charakteru soft law, jejichž autory jsou většinou orgány unijní exekutivy. Tyto akty mohou výslovně nabízet výklad závazných ustanovení unijního práva nebo poskytovat vodítka, jak postupovat při aplikaci takových ustanovení. Byť jde o akty, které postrádají právní závaznost a nezakládají práva a povinnosti, jichž by se jednotlivci mohli dovolávat před soudem, pro vnitrostátní soudy nejsou právně irelevantní. Soudní dvůr v rozsudku Grimaldi výslovně uvedl, že vnitrostátní soudy mají při výkladu unijního práva povinnost zohlednit unijní soft law. Co konkrétně znamená „povinnost zohlednit“ a na jaké akty se vztahuje, však Soudní dvůr nikdy výslovně nevysvětlil. Kontury a obsah této povinnosti lze proto pouze odvodit z jeho judikatury jako celku, přičemž stěžejní roli budou hrát právě požadavky na jednotný výklad unijního práva a na jeho účinné prosazování na vnitrostátní úrovni.

Z judikatury lze vyčíst, že vnitrostátní soudy mají povinnost zohlednit jakýkoli právně nezávazný unijní akt, který má – bez ohledu na své označení nebo vydávající orgán – schopnost poskytnout výklad závazných ustanovení unijního práva. Vzhledem k tomu, že zohlednění soft law je formulováno nikoli jako pouhá možnost, ale přímo jako povinnost, je možné tvrdit, že vnitrostátní soudy se musí s existencí soft law a s výkladem, který nabízí, nějak vypořádat a nemohou je zcela ignorovat. Povinnost zohlednit ale neznamená povinnost aplikovat, čili vnitrostátním soudům zůstává prostor zdůvodnit, proč soft law nenabízí korektní výklad unijního práva a proč je třeba zvolit výklad odlišný. Jelikož soft law většinou pochází z pera unijní exekutivy, nemůže jeho obsah nahrazovat či obcházet legislativní akty a zároveň nelze připustit, aby⛘měl výklad obsažený v soft law vyšší autoritu než judikatura Soudního dvora; v případě pochybností ohledně výkladu bude třeba, aby se vnitrostátní soud obrátil na Soudní dvůr s předběžnou otázkou. Vnitrostátní soud musí aplikovat unijní právo z úřední povinnosti, a proto i zohlednění unijního soft law bude připadat v úvahu bez ohledu na to, zda se ho dovolává některý z účastníků řízení. Povinnost zohlednit soft law stejně tak zůstává i v případě, že se tomu účastníci řízení budou bránit; úspěšným argumentem proti použití soft law nemůže být pouhé konstatování, že jde o akt bez právní závaznosti. Samotné nezohlednění soft law, případně výklad odchylný od soft law nemohou bez dalšího založit nezákonnost rozhodnutí; vždy je třeba se zaměřit na to, zda bylo závazné unijní ustanovení vyloženo a aplikováno korektně.

Byť se s unijním soft law pojí povinnost je zohlednit, vnitrostátní soudy by ji neměly brát za povinnost navíc. Jde o součást povinnosti řádně aplikovat a prosazovat unijní právo jako celek. Jelikož soft law nabízí výklad závazných ustanovení unijního práva, je žádoucí je považovat za nástroj, který je vnitrostátním soudům (případně i účastníkům řízení) nápomocný. Některé české správní soudy či spíše některé soudní senáty si především v poslední době zvykly odkazovat na unijní soft law a připomínat související povinnost k němu při výkladu přihlížet. Bude proto zajímavé sledovat, jak se česká soudní praxe bude ve vztahu k unijnímu soft law dále vyvíjet.