Před Vánoci 2023 vstoupil do legislativního procesu návrh rozsáhlé novely SŘS.² Cílem novely je revidovat procesní pravidla na základě dvacetiletých poznatků z praxe. Podle důvodové zprávy má dojít k hospodárnějšímu a efektivnějšímu řízení před správními soudy a vyšší ochraně práv. Navržena je změna několika institutů (samosoudcovská agenda, nepřijatelnost, subsidiární užití jiných předpisů), sladění zákona s navazující judikaturou či její překonání (odkladný účinek a předběžná opatření, náhrada nákladů řízení) a také úklid po předchozích nedůsledných novelách.³ Dotčeno tak má být jak řízení u krajských soudů, tak u Nejvyššího správního soudu („NSS“).

Článek má za ambici poukázat na většinu navrhovaných změn. Jeho rozdělení sice odpovídá základní struktuře SŘS, nicméně změny nemusí být vždy popsány v dané části. V době odevzdání tohoto článku byla novela v připomínkovém řízení, ve kterém byl uplatněn nespočet připomínek snad ke všem komplexním a systematickým změnám, které má přinést. Připomínky ovšem text z prostorových důvodů nereflektuje. Veškeré odkazy na ustanovení jsou v tomto textu primárně zamýšleny v podobě jejich navrhovaného znění.

U úkonů účastníků řízení (§ 37 odst. 2 a 5 SŘS) disponujících s řízením novela navrhuje narovnání listinné a elektronické podoby. K učinění elektronického úkonu bez příslušného podpisu se tak napříště nemá nepřihlížet, ale uplatní se standardní postup pro odstraňování vad.⁴ Zároveň se navrhuje povinnost osob s obligatorní datovou schránkou činit jakékoliv úkony zásadně elektronicky. I zde se uplatní výzva k odstranění vad. Obdobnou úpravu navrhuje novela i pro občanské soudní řízení (§ 42 a § 43 OSŘ).

Kromě toho se navrhuje rozšíření důvodů pro odmítnutí návrhu, a to půjde-li o návrh sledující zjevné zneužití práva anebo jeho zřejmě bezúspěšné uplatňování [§ 46 odst. 1 písm. e) a f) SŘS]. Tím mají být dle důvodové zprávy soudy chráněny před šikanózními a jasně neúspěšnými návrhy. Bezúspěšnost přitom má být možné shledat kdykoliv za řízení (využití „zřejmě“ namísto „zjevně“).⁵ Vyvstává zde otázka, nakolik budou soudy takto postupovat, jelikož současný obsah bezúspěšnosti se překrývá s dalšími odmítacími důvody.⁶ Šlo by ale uvažovat o aplikaci na žaloby zastávající názor v přímém rozporu s existující judikaturou.⁷ V kasačních řízeních nelze očekávat vzhledem k existenci nepřijatelnosti nějaký vliv․

Velkých změn má dostát vztah mezi předběžným opatřením a odkladným účinkem (§ 38 a § 73 SŘS). Odkladný účinek bude buďto přiznán ze zákona anebo zákon bude muset explicitně umožnit o něj požádat. V ostatních případech má být využito předběžné opatření. Sice dochází k odstranění soudního uvážení, zda bude nařízeno, ale otázka potřebnosti zatímního upravení poměrů pro hrozící vážnou újmu toto uvážení supluje. Důvodová zpráva vysvětluje tuto změnu obecně širokými dopady odkladného účinku, jehož přiznáním dochází k pozastavení veškerých účinků napadeného rozhodnutí, a jeho nepůsobením zpětně ale pouze do budoucnosti. Konkrétně pak uvádí příklad⛘zatímního zákazu provádět stavbu podle napadeného stavebního povolení.⁸

Novela se snaží reagovat i na judikaturu Ústavního soudu⁹ k vyhlašování rozsudků (§ 51 odst. 3 SŘS). V případech, kdy soud rozhoduje o věci samé bez jednání, může vyhlásit rozsudek pouze vyvěšením na úřední desce. Vyhlášení rozsudku s citlivými údaji nemá být prostřednictvím úřední desky možné. To může mít dopad i na vyhlašování rozsudků v azylových a cizineckých věcech u NSS, který by nově mohl mít povinnost tak provést při nařízeném jednání. Pro nařízení jednání pouze za účelem vyhlášení nebude potřeba dodržet předvolací lhůtu (§ 49 odst. 1 SŘS).

Dalším návrhem je zakotvení náhrady nákladů řízení úspěšnému správnímu orgánu (§ 60 odst. 1 a 2 SŘS), což je trnem v oku některým.¹⁰ V zájmu rovného postavení účastníků je navržena náhrada (kromě účelně vynaložených nákladů) v paušální výši určené vyhláškou Ministerstva spravedlnosti. To nebude platit – stejně jako nyní – v řízeních týkajících se různých pojištění a dávek. Návrh prováděcího předpisu součástí materiálu není, a tak ona paušální částka není v současné době známa. Z podstaty lze očekávat, že bude maximálně ve výši odpovídající přiznávaným částkám úspěšným žalobcům. Nově bude také možnost jednoduchým způsobem upravit výši náhrady nákladů (§ 61 odst. 3 SŘS), kdy předseda senátu může po vydání rozhodnutí ve věci s výrokem o náhradě na návrh rozhodnout o výši náhrady znovu.

Redukce mají doznat přednostně projednávané věci (§ 56 odst. 3 SŘS). Kromě zpřehlednění ustanovení nemají nově být přednostně projednány deklaratorní zásahové žaloby a žaloby ve věcech cizinců, které se týkají již netrvajícího omezení jejich osobní svobody. Od tohoto si důvodová zpráva slibuje menší negativní dopad na délku řízení ostatních typů řízení.¹¹ U zmíněného přezkumu omezení osobní svobody je ale tento dopad otázkou, jelikož tyto žaloby se projednávají ve velmi krátkých lhůtách.¹²

Novela navrhuje také úpravu subsidiarity OSŘ (§ 64 SŘS). Nově by mělo jít ve vhodných případech subsidiárně použít procesní předpisy správních orgánů. Důvodová zpráva k tomu ovšem neuvádí konkrétní užití, a tak si na praktické příklady budeme muset počkat.

Na mnoha místech také dochází k explicitnímu rozšíření aplikace existujících institutů na všechny žalobní typy a převážně jde o promítnutí závěrů judikatury. Jde o spojení a vyloučení věcí (§ 39 SŘS), přítomnost osoby zúčastněné na řízení (§ 34 odst. 1 SŘS), poučovací povinnost soudu při použití nesprávného žalobního typu (§ 37 odst. 6 SŘS), a procesní nástupnictví při zániku žalovaného (§ 69, § 79 odst. 4 až 6¹³ a § 83 SŘS).

Rozšíření se má dočkat i uspokojení žalobce (§ 62 odst. 1, § 80a a § 86 odst. 1 SŘS). Kromě toho by nově mělo být možné při smírném řešení zasáhnout i do práv třetí osoby, a to s jejím souhlasem. Krajské soudy navíc mají mít možnost motivovat žalovaného k tomuto postupu poukazem na relevantní právní úpravu a judikaturu (§ 62 odst. 6 SŘS). Kromě toho mají být posíleny procesní pravomoci členů senátu (§ 16 odst. 1 a § 31 odst. 3 SŘS). Úpravou mají projít i námitky podjatosti (§ 8 SŘS), které by v některých případech mohl zamítnout i sám krajský soud namísto předložení věci NSS, a to po vzoru současné úpravy OSŘ.

Novela má rozšířit i aktivní legitimaci nejvyššího státního zástupce a ombudsmana k podání návrhů ve veřejném zájmu na další řízení (§ 66 odst. 2 a 3, § 79 odst. 2, § 82 odst. 3, § 101a odst. 3 SŘS). Navrženy jsou dvě varianty, buďto budou muset veřejný zájem sami shledat anebo jej budou mít povinnost prokázat.¹⁴

U krajských soudů se novela snaží o pořádek v samosoudcovské agendě (§ 31 odst. 2 SŘS). Má dojít k odstranění iracionálního rozdělování na žaloby proti rozhodnutí a ostatní řízení¹⁵ a nově tak samosoudce bude rozhodovat ve všech typech řízeních spadajících do svěřené agendy. I její rozsah se mění – přibývá agenda nemocenského a důchodového pojištění, ochrana zaměstnanců před platební neschopností zaměstnavatele a věci bodového hodnocení řidičů. Do zákona se pak mají vepsat i závěry judikatury ohledně příslušnosti k přezkoumání nákladů spojených s vyhoštěním cizince. Pro administrativní zlehčení¹⁶ se má změnit pravidlo pro určení rozhodné výše pokuty za přestupek – nově má jít o uloženou, nikoliv maximální možnou pokutu. Nicméně překlopení současného objektivního kritéria v subjektivní hrozí problémy z hlediska právní jistoty a ochrany před libovůlí,¹⁷ stejně jako při praktické aplikaci (např. kombinace různých druhů trestů). Dlužno dodat, že ostatní delikty blížící se přestupkům, mají zřejmě zůstat v senátní agendě.¹⁸

Všechny žalobní typy se mají dočkat explicitní koncentrace námitek a důkazů. U žaloby proti rozhodnutí a deklaratorní zásahové žaloby je okamžikem koncentrace konec lhůty k podání žaloby (§ 71 odst. 2 a § 84 odst. 4 SŘS), u ochrany proti nečinnosti perfektnost žaloby (§ 80 odst. 4 SŘS), to zůstává i u přezkumu opatření obecné povahy a služebního předpisu (§ 101b odst. 2 a § 101e odst. 2 SŘS). U všech řízení jde koncentrace prolomit, a to nemohl-li žalobce namitky a důkazy bez vlastní viny uplatnit dříve.

Koncentrace naopak nemá nastávat u zápůrčích zásahových žalob s odůvodněním proměnlivosti přezkoumávaných zásahů.¹⁹ To ale úplně nesedí s odůvodněním koncentrace u nečinnosti, která je dovozena z přednostnosti agendy a tím, že „žalobce by již měl být schopen v době podání žaloby prokázat nečinnost“.²⁰ Proč by ovšem žalobce neměl být schopen prokázat trvající zásah již v okamžiku podání žaloby, když by mu následné doplňování podle vývoje zásahu umožnilo zmíněné prolomení, zřejmé není. Rovnou zde dodám, že zvláštní koncentrace v kasačním řízení se nemění.²¹

Nepřehlédnutelnou novinkou má být nový typ řízení na zrušení stavovského předpisu (§ 101g–101k SŘS).⛘Úprava z velké části vychází z přezkumu opatření obecné povahy a má se vztahovat na vnitřní veřejnoprávní předpisy profesních komor. Napříště už tak třeba advokáti budou mít aktivní legitimaci napadnout Českou advokátní komorou určený způsob pořizování taláru.²²

Kromě toho se novela explicitně zmiňuje o možném prolomení vázanosti právním a skutkovým stavem při přezkumu rozhodnutí (§ 75 odst. 1 SŘS)²³ a apelačním způsobu rozhodování (§ 78 odst. 4 SŘS) nyní možného v azylových²⁴ a informačních²⁵ věcech a nově i u úhrady zdravotních služeb nehrazených z pojištění.²⁶ Dále se výslovně rozlišují zápůrčí a deklaratorní zásahové žaloby (§ 82 odst. 1 a 2 SŘS), včetně podmínek jejich podání, částečně sjednocují žalobní lhůty (§ 72 odst. 2 a § 80 odst. 1 SŘS) k dvou měsícům či rokům, a nově by mělo být přílohou žaloby i prvostupňové rozhodnutí (§ 71 odst. 2 SŘS). Poučením z pandemie COVID-19 je pak zakotvení deklarace nezákonnosti již zrušeného opatření obecné povahy (§ 101a odst. 4 SŘS) v některých případech namísto zastavení řízení.²⁷

Značných koncepčních změn má dostát i řízení o kasační stížnosti. Stěžovatel má být moci zastoupen (§ 105 odst. 2 SŘS) i dalšími právními profesionály, tj. daňovými poradci, patentovými zástupci či notáři v rozsahu jejich činnosti. Tito profesionálové ovšem nadále (trochu zvláštně) nebudou moci podle dikce zákona zastupovat sami sebe, jelikož tato výjimka rozšířena nebyla. Mimo to se rozšiřuje i rozsah povinného zastoupení (§ 106 odst. 1 SŘS), a to i na sepsání kasační stížnosti. Od toho si důvodová zpráva slibuje zajištění dostatečné kvality podání, což by v důsledku mohlo vést i k vyšší kvalitě soudních rozhodnutí. Zda zrovna toto řešení přinese kýžené kvalitní kasační stížnosti ukáže až čas.²⁸

Také dochází k naplnění dlouho předvídaného omezení kasačních námitek [§ 103 odst. 1 písm. b) SŘS] pouze na námitky právní, skutkové mají být vypuštěny. Zároveň by procesní rozhodnutí měla být vyloučena ze samostatného přezkumu [§ 104 odst. 3 písm. b) SŘS].

NSS by se zároveň mohl dočkat všeobecné nepřijatelnosti (§ 104a odst. 1 SŘS), čímž odpadne zvláštní dvojkolejnost přístupu.²⁹ Je škoda, že důvodová zpráva zde více neakcentuje jasné a vědomé upřednostnění celospolečenské role soudu a převážně se odvolává na snížení zahlcení spolu s rychlejším a efektivnějším řízením.³⁰ V tomto ohledu navíc chybí konkrétní analýza fungování nepřijatelnosti. I tak je to ale pozitivní krok, který doufejme povede i k přehodnocení stávajícího přístupu k nepřijatelnosti a plnému upřednostnění sjednocující role. S ohledem na to ale může být sporná snaha novely umožnit více využívat zásadních usnesení (§ 18 SŘS). V ideálním případě by totiž NSS neměl opakovaně dospívat ke stejnému názoru odlišného od názoru správního orgánu (což je podmínkou pro přijetí zásadního usnesení), jelikož takové kasační stížnosti správních orgánů nesplní podmínku přijatelnosti.³¹

Významnou změnou je posun kasačního rozhodování NSS ve prospěch apelace (§ 110 odst. 2 SŘS). Nově by tak NSS mohl rozhodnout o jakémkoliv typu žaloby meritorně sám, obdobně jako tomu je v civilním dovolání. Důvodová zpráva si od toho slibuje urychlení řízení a zamezení justičního ping-pongu.³² Kromě toho se má změnit i forma rozhodnutí, která bude kopírovat formu rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 5 SŘS).

Novela má ambici řešit i obživlá rozhodnutí správních orgánů, která vznikají zrušením zrušovacího rozsudku krajského soudu ze strany NSS. Nově by mělo jít do vyřízení kasační stížnosti přerušit správní řízení [§ 64 odst. 1 písm. e) SpŘ]. Jinak, vydá-li správní orgán rozhodnutí v souladu s následně zrušeným rozsudkem krajského soudu, má toto správní rozhodnutí po vzoru jiných předpisů pozbýt účinků v návaznosti na nový zamítavý rozsudek nebo změnu názoru krajského soudu (§ 75a SpŘ). Volba postupu má být na správním orgánu. Ten by měl dle důvodové zprávy brát ohledy zejména na to, zdali věc snese odkladu³³ – toto kritérium ovšem novela do zákona explicitně nevnáší.

Zmínku si zaslouží také navrhované posílení postavení asistentů soudců NSS (§ 14 odst. 5 SŘS), kteří mají mít možnost rozhodovat ve stejném rozsahu jako vyšší justiční úředníci (tj. výzvy k odstranění vad, zaplacení soudních poplatků apod.).³⁴ Zajímavou principiální změnou je pak umožnění odlišných stanovisek i u rozhodnutí tříčlenných senátů (§ 55a SŘS).

Jak je vidět, novela přichází s množstvím větších či menších změn v celém správním soudnictví. U většiny zajímavých z nich (např. kompetence samosoudce, náhrada nákladů řízení, koncentrace, odkladný účinek či omezení kasační stížnosti) počítají přechodná ustanovení s vyloučením jinak obecného pravidla nepravé retroaktivity. Účinnost má v návrhu novela uvedenou od 1. 1. 2025, což doufejme není příliš ambiciózní datum.

Novelu lze ocenit zejména z pohledu posilování právní jistoty účastníků řízení skrze větší ucelenost předpisu. I přesto tato úprava hrozí novými problémovými oblastmi, zatímco další stávající problematická místa zůstávají netknutá. Návrh má před sebou každopádně ještě celý legislativní proces se všemi jeho nástrahami. Množství a intenzita uplatněných připomínek může leccos napovědět o jeho možném průběhu. Jediné, co nám zbývá, je doufat, že novelizovaný SŘS bude lepší než ten současný.⛘