Návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 23. dubna 2009 podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), se Městský soud v Praze, za který jedná JUDr. Luboš Vrba, předseda senátu (dále jen „navrhovatel“), domáhal zrušení ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 412/2005 Sb.“).

V návrhu navrhovatel uvedl, že v rámci projednávání trestní věci L. P. a Ing. J. T. pod sp. zn. 42 T 22/2008 se obžalovaný Ing. J. T. měl dopustit trestného činu ohrožení utajované informace podle § 106 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, tím, že jako pracovník Ministerstva obrany České republiky vyzradil část obsahu směrnice Organizace Severoatlantické smlouvy (dále jen „NATO“), která pro Českou republiku vstoupila v platnost dne 12. března 1999 a byla vyhlášena ve Sbírce zákonů pod č. 66/1999 Sb., č. AEP 54 L. P., která měla využít tyto informace při obchodní činnosti společnosti POHOŘELEC, s. r. o., zabývající se mimo jiné vývojem a prodejem ochranných protichemických prostředků pro Armádu České republiky. Součástí spisového materiálu jsou i dvě přílohy, kterými se navrhuje provedení důkazu v hlavním líčení ve stupni „vyhrazené“ a „důvěrné“, přičemž se jedná o utajované informace ve vztahu k NATO. Obhájci obou obžalovaných namítají zkrácení práva svých klientů na obhajobu z důvodu, že jim byla s odkazem na ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. odmítnuta možnost seznámit se s listinným materiálem, který tvoří přílohovou součást spisového materiálu, a to s odůvodněním, že obhájci ani obžalovaní nejsou držiteli platného osvědčení Národního bezpečnostního úřadu pro přístup k utajované informaci cizí moci. Navrhovatel má za to, že podmiňovat přístup obviněného k utajovaným skutečnostem v rámci probíhajícího trestního řízení držením platného osvědčení Národního bezpečnostního úřadu je nepřípustné a v případech trestných činů podle § 105 a 106 trestního zákona dokonce absurdní. Dotazy na Českou advokátní komoru a Národní bezpečnostní úřad navrhovatel zjistil, že nedisponují evidencí advokátů, kteří jsou držiteli příslušných bezpečnostních oprávnění. Není proto možné v případě nutné obhajoby, aby byl ustanoven takto prověřený obhájce na část hlavního líčení, kde bude projednávána utajovaná skutečnost, ani možnost volby takovéhoto obhájce obviněným podle ustanovení § 33 odst. 1 a § 37 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů.

Navrhovatel dále uvedl, že podle ustanovení § 51b trestního řádu, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, jsou-li v trestním řízení projednávány utajované informace, musí být tlumočník, obviněný, zákonný zástupce obviněného, obhájce, zúčastněná osoba, poškozený, zmocněnec poškozeného, zmocněnec zúčastněné osoby, důvěrník obžalovaného, znalec, osoby podávající odborné vyjádření, jakož i další osoby, které se podle zákona musí zúčastnit trestního řízení, předem poučeny podle ustanovení § 58 odst․ 5 zákona č. 412/2005 Sb. Osoby uvedené v ustanovení § 51b trestního řádu, pokud nejsou držiteli platného osvědčení fyzické osoby pro příslušný stupeň utajení, mají možnost být seznámeny s obsahem utajovaných informací poté, co jsou poučeny podle ustanovení § 9 zákona č. 412/2005 Sb. Tento postup však nelze aplikovat k utajované informaci, která se týká „cizí moci“ ve smyslu ustanovení § 2 písm. g) zákona č. 412/2005 Sb., neboť to napadené ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. pojmově vylučuje. Podle názoru navrhovatele není možné za platné právní úpravy, aby se v průběhu trestního řízení, ve kterém jsou projednávány utajované informace cizí moci, obžalovaní a jejich obhájci, pokud nejsou držiteli platného osvědčení vydaného Národním bezpečnostním úřadem, seznamovali s listinnými důkazy. Navrhovatel proto považuje takovouto úpravu v rámci trestního řízení za nepřípustnou, neboť je v rozporu s Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a to konkrétně s čl. 38 odst. 2, který stanoví, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti, a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům, dále s čl. 40 odst. 3 Listiny, který garantuje právo obviněného, aby mu byl poskytnut čas a možnost k přípravě obhajoby a aby se mohl hájit sám nebo prostřednictvím obhájce, a také s čl. 37 odst. 2 a 3 Listiny, podle něhož má každý právo na právní pomoc v řízení před soudy od počátku řízení a všichni účastníci jsou si v řízení rovni. Zároveň napadené ustanovení koliduje podle závěrů učiněných navrhovatelem s evropskou Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), která v čl. 6 odst. 3 písm. c) zaručuje každému právo obhajovat se osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru, a s čl. 14 odst. 3 písm. d) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech [vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb. (dále jen „Mezinárodní pakt“)], který stanoví, že každý, kdo je obviněn z trestného činu, má být souzen za své přítomnosti a obhajovat se osobně nebo prostřednictvím obhájce, kterého si sám zvolí.

Navrhovatel má za to, že napadené ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb., které má být při řešení věci aplikováno a jehož užití je v dané trestní věci rozhodné pro rozhodování o vině a trestu, je v rozporu s ústavním pořádkem. Napadené ustanovení podle tvrzení navrhovatele znemožňuje jednak právo obžalovaných na obhajobu, a tudíž na spravedlivý proces jako takový, a jednak provedení důkazů podléhajících příslušnému stupni utajení cizí moci v hlavním líčení jejich čtením. Proto navrhovatel usnesením ze dne 5. února 2009 sp. zn. 42 T 22/2008 přerušil trestní řízení obou obžalovaných a celou věc předložil Ústavnímu soudu ke zvážení a rozhodnutí o zrušení napadeného ustanovení.

Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny formální předpoklady věcného posouzení návrhu, a zabýval se tak i otázkou, zda navrhovatel je v daném případě aktivně legitimován k podání tohoto návrhu.

Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, o který se návrh opírá, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud konstatuje, že v posuzovaném případě je nezbytná přímá aplikace napadeného ustanovení navrhovatelem. Návrh byl tedy podán oprávněným navrhovatelem.

Napadené ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb., které bylo do zákona č. 412/2005 Sb. vloženo zákonem č. 119/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, s účinností od 24. května 2007 zní:

„Osoby uvedené v odstavcích 1 a 4 nemají, s výjimkou prezidenta republiky, předsedy Senátu Parlamentu, předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu, předsedy vlády a ministra zahraničních věcí, přístup k utajované informaci cizí moci.“.

Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, přiložených příloh a z dokumentů dostupných elektronickou cestou na www.psp.cz Ústavní soud zjistil:

Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného ustanovení zákona č. 412/2005 Sb. z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].

Podle § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.

Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing. Miloslav Vlček ve vyjádření ze dne 25. září 2009 popsal zákonodárnou proceduru přijetí zákona č. 119/2007 Sb. a uvedl, že posouzení souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem České republiky je věcí Ústavního soudu.

Předseda Senátu Parlamentu České republiky MUDr. Přemysl Sobotka ve vyjádření ze dne 7. října 2009 uvedl, že v rozpravě k novele zákona č. 412/2005 Sb. na schůzi Senátu nebylo předmětné téma, tj. vyloučení obžalovaných a jejich obhájců z přístupu k utajovaným informacím cizí moci při dokazování v trestním řízení, pokud nemají speciální osvědčení, přímo vůbec otevřeno. Zástupce vlády na úvod projednávání připomněl, že cílem novely byla zásadní redukce osob s privilegovaným přístupem k utajovaným informacím cizí moci, tj. zejména Severoatlantické aliance a Evropské unie (osvobozeni zůstávají jen prezident, předsedové komor Parlamentu, předseda vlády a ministr zahraničí). V úvodu bylo rovněž připomenuto, že novelizace byla reakcí na kritiku ze strany Bezpečnostního úřadu NATO po provedení inspekce plnění závazků České republiky z Dohody mezi smluvními stranami Severoatlantické smlouvy o bezpečnosti informací uveřejněné sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 75/2001 Sb. m. s. (dále jen „Dohoda o bezpečnosti informací“). Vláda v důsledku toho představila svou reakci v podobě legislativní iniciativy jako opatření mimořádně naléhavé. Zpravodajská zpráva k novele zákona pak pouze v poznámce odkázala k jistému vědomí o tom, že v předchozím legislativním procesu se objevily ve stanovisku předsedy legislativní rady vlády k návrhu zákona jisté připomínky týkající se jeho ústavnosti. V tomto smyslu šlo o připomenutí pravidla z čl. 6 Úmluvy s upozorněním, že návrh na vyloučení soudce, obhájce, účastníka řízení, znalce apod. z přístupu k některým utajovaným informacím cizí moci důležitým pro soudní řízení nemusí být s tímto pravidlem v souladu. Z předchozí rozpravy výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost lze pak vzpomenout zmínky o tom, že přijetí zvláštní úpravy pro utajované informace cizí moci může mít problematické konsekvence. Je zmíněno, že nelze nijak „dosadit“ soudce nebo „vyloučit“ zvoleného obhájce pro určitý případ s poukazem na to, že první z nich má a druhý nemá osvědčení pro přístup k utajovaným informacím, o regulaci postavení obviněného v tomto smyslu nemluvě. Byly zde zmíněny otázky řešené již dříve z pohledu Ústavního soudu, např. zda lze podrobit advokáty „státnímu souhlasu“ (rozumějme zvláštnímu osvědčení) pro výkon právního zastupování v případech s utajovanými informacemi, nebo otázka tzv. speciálních soudů či soudců pro utajení, odporující zásadě, že nikdo nesmí být odňat svému soudci. Uvedené poznámky z výborového jednání se nicméně následně ocitly mimo hlavní směr uvažování Senátu o daném návrhu zákona. Senát projednal předmětnou novelu zákona č. 412/2005 Sb., v jehož rámci se stalo platným rovněž napadené ustanovení, v přesvědčení, že tak činí v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně stanoveným způsobem. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadeného ustanovení a rozhodl.

Ústavní soud doručil v souladu s ustanovením § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh Ministerstvu obrany České republiky a Bezpečnostní informační službě k zaujetí jejich stanoviska.

Ve stanovisku, které k návrhu doručilo Ministerstvo obrany Ústavnímu soudu dne 6. října 2009, je uvedeno, že napadené ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. bylo doplněno zákonem č. 119/2007 Sb. na základě kontrolního zjištění NATO Office of Security v roce 2006 (č. j. D9/2008/DP-2015-NATO), v jehož rámci bylo zjištěno, že bylo umožněno přibližně 5 000 fyzických osob seznamovat se s utajovanými informacemi cizí moci přímo ze zákona, tj. bez platného osvědčení fyzické osoby. Možnost zvláštního přístupu širokého okruhu fyzických osob bez prověření k utajovaným informacím NATO, který umožňovalo znění § 58 zákona č. 412/2005 Sb. před jeho novelou provedenou zákonem č. 119/2007 Sb., byla považována za rozpornou se zněním čl. 3 odst. 1 Dohody o bezpečnosti informací, jenž zní: „Smluvní strany zajistí, aby všechny osoby, které mají jejich státní příslušnost a plnění jejich služebních povinností vyžaduje přístup, nebo osoby, které mohou mít přístup k informacím označeným stupněm utajení DŮVĚRNÉ a vyšším, byly před plněním svých povinností příslušně prověřeny.“, tedy s mezinárodními závazky České republiky k NATO. Vzhledem k tomu, že pro NATO byla tato situace a princip, tj. možnost širokého okruhu fyzických osob mít přístup k utajovaným informacím NATO bez platného osvědčení fyzické osoby, zcela nepřijatelná, byl tento legislativní nedostatek napraven radikálním snížením možnosti přístupu fyzických osob bez prověření k utajovaným informacím cizí moci (pět ústavních činitelů). V rámci zkráceného meziresortní-ho připomínkového řízení, které proběhlo k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 412/2005 Sb., vycházelo Ministerstvo obrany z přesvědčení, že předkládaný návrh je v souladu s ústavním pořádkem České republiky i jejími mezinárodními závazky.

Bezpečnostní informační služba ve svém vyjádření ze dne 16. října 2009 Ústavnímu soudu sdělila, že účelem vložení napadeného ustanovení do zákona č. 412/2005 Sb. bylo vyhovět požadavkům, které na Českou republiku kladou závazky mezinárodního práva a právo Evropské unie. Jde zejména o Dohodu o bezpečnosti informací a o bezpečnostní standardy NATO - bezpečnostní směrnice C-M (2002) 49 - Bezpečnost v rámci NATO z dubna 2002 (dále jen „Bezpečnostní směrnice NATO“). Z předpisů Evropské unie jsou to rozhodnutí Rady Evropské unie 2001/264/EC, jímž se přijímají bezpečnostní směrnice Komise, a rovněž nařízení Rady č. 1958/3, kterým se provádí čl. 24 Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii. Zrušení napadeného ustanovení by znamenalo, že by Česká republika těmto svým závazkům nedostála. Zároveň by vedlo ke snížení důvěryhodnosti státních orgánů České republiky, které jsou příjemci utajovaných informací poskytovaných orgány cizí moci. Při nakládání s těmito informacemi se totiž uplatňuje princip původce, který znamená, že příjemce informace respektuje pokyny původce ohledně toho, kdo a za jakých podmínek se s poskytnutou informací seznámí. Napadené ustanovení přitom výjimku z nutnosti být držitelem platného osvědčení pro přístup k utajovaným informacím nepřipouští nejen u fyzických osob v rámci trestního řízení, občanského soudního řízení a soudního řízení správního, ale také u osob uvedených v § 58 odst. 1 zákona č. 412/2005 Sb. Neexistence zvláštního přístupu k utajovaným informacím cizí moci pro tyto osoby ale není v žádném vztahu k tvrzeným porušením v návrhu uvedených ustanovení Listiny, Úmluvy a Mezinárodního paktu, neboť všechna tato ustanovení ochraňují právo na spravedlivý proces. Pro případ, že by Ústavní soud dospěl k názoru, že napadené ustanovení v platném znění je ve střetu s ochranou práv účastníků řízení před soudem, Bezpečnostní informační služba navrhla, aby v napadeném ustanovení byla zrušena pouze slova „a 4“ a zbytek ustanovení byl ponechán v platnosti.

Bezpečnostní informační služba vzhledem k tomu, že zákon č. 412/2005 Sb. spadá do gesce správního úřadu, kterým je Národní bezpečnostní úřad, požádala o vyjádření i tento úřad. Národní bezpečnostní úřad ve svém stanovisku ze dne 14. října 2009 uvedl, že přijetí zákona č. 412/2005 Sb. se zakotvením možnosti přístupu k utajovaným informacím takto rozsáhlého okruhu fyzických osob bez platného osvědčení fyzické osoby příslušného stupně utajení se stalo okamžitě terčem pozornosti bezpečnostních orgánů NATO (dále jen „NOS NATO“). Tyto orgány právní úpravu i praktické provádění ochrany utajovaných informací v jednotlivých členských státech pozorně sledují, neboť zajištění určitého minimálního standardu ochrany utajovaných informací je nezbytnou podmínkou pro to, aby příslušnému státu mohly být v případě nutnosti bez obav z kompromitace poskytnuty utajované informace NATO, a tento stát tak mohl plnit závazky vyplývající z jeho členství k NATO a podílet se odpovídajícím způsobem na jeho činnosti tak, jak je stanoveno Severoatlantickou smlouvou. Během bezpečnostní inspekce NOS NATO, která se konala v dubnu 2006, tak bylo Národnímu bezpečnostnímu úřadu vytčeno nedostatečné respektování principu původce, což je jedna z hlavních zásad ochrany utajovaných informací předpokládající, že utajovaným informacím zpřístupněným či předaným původcem těchto informací bude poskytnuta alespoň taková úroveň ochrany, jakou jim poskytuje tento původce

(v tomto případě NATO). V případě České republiky však bezpečnostní orgány NATO nespatřovaly záruku, že by se utajované informace NATO, případně členských států NATO poskytnuté do České republiky, nedostaly do rukou fyzickým osobám nesplňujícím podmínky pro přístup, neboť naše právní úprava umožňovala přístup k těmto informacím nejen zhruba třem tisícům představitelů státních orgánů (podle ustanovení § 58 odst. 1 zákona č. 412/2005 Sb.), ale také předem neurčenému okruhu dalších neznámých osob v rámci různých řízení, na jejichž procesní úpravu odkazovalo ustanovení § 58 odst. 4 zákona č. 412/2005 Sb. Dohoda o bezpečnosti informací přitom takové výjimky z platnosti být pro přístup k utajovaným informacím NATO držitelem osvědčení nezná a neznají je ani prováděcí bezpečnostní předpisy NATO (viz zejména Bezpečnostní směrnice NATO, příloha C - Směrnice k otázkám personální bezpečnosti). V praxi bývá tolerován přístup k utajovaným informacím bez platného osvědčení fyzické osoby příslušného stupně utajení pouze u vrcholných představitelů státu. Z výše uvedených důvodů přistoupil Národní bezpečnostní úřad k novelizaci § 58 zákona č. 412/2005 Sb. a zákonem č. 119/2007 Sb. byl do tohoto ustanovení doplněn odstavec 6. Smyslem § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. je tedy zajištění co nejvyšší úrovně ochrany utajovaných informací cizí moci prostřednictvím maximálního omezení přístupu k těmto informacím bez platného osvědčení fyzické osoby. Právě z důvodu nutnosti promítnutí mezinárodních závazků České republiky v oblasti ochrany utajovaných informací do národní právní úpravy zákonodárce neučinil v přístupu k utajovaným informacím cizí moci výjimku jako v případě přístupu k „národním“ utajovaným informacím. Ve vztahu k ustanovení § 51b odst. 1 trestního řáduje tedy ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. nutno chápat jako ustanovení speciální, stejně jako je zákon v tomto ohledu předpisem speciálním k trestnímu řádu. Osobě, která nesplňuje podmínku přístupu k utajovaným informacím cizí moci stanovenou zákonem, nelze k těmto utajovaným informacím přístup umožnit. S ohledem na výše uvedené se Národní bezpečnostní úřad domnívá, že zrušení napadeného ustanovení, jak požaduje navrhovatel, by představovalo nepřiměřený zásah do právní úpravy zajišťující plnění mezinárodních závazků České republiky, plynoucích především z členství v NATO. Navíc by v případě zrušení celého napadeného ustanovení došlo k rozšíření zvláštního přístupu k utajovaným informacím cizí moci bez platného osvědčení fyzické osoby nejen na osoby realizující procesní práva, ale i na další osoby uvedené v ustanovení § 58 odst. 1 zákona č. 412/2005 Sb. U těchto osob se přitom v žádném případě nejedná o realizaci práva na spravedlivý proces, takže přednost by jednoznačně mělo mít plnění mezinárodních závazků České republiky v oblasti ochrany utajovaných informací. Národní bezpečnostní úřad se proto domnívá, že návrhu na zrušení napadeného ustanovení tak, jak je podán, nelze vyhovět. Takový zásah do právní úpravy by vyvolal nežádoucí účinky v uvedeném smyslu, a proto by byl nepřiměřený. Pokud by pak Ústavní soud shledal nezbytným řešit namítaný rozpor ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. s ustanovením § 51b trestního řádu, a to z hlediska garance procesních práv účastníků trestního řízení, domnívá se Národní bezpečnostní úřad, že tento rozpor by bylo možné vyřešit, pokud by z předmětného ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. byla vypuštěna pouze slova „a 4“, odkazující na ustanovení § 58 odst. 4 zákona č. 412/2005 Sb., řešící problematiku přístupu k utajovaným informacím v rámci realizace procesních práv. Závěrem svého stanoviska Národní bezpečnostní úřad uvedl, že s ohledem na skutečnost, že vykonává podle § 136 odst. 1 zákona č. 412/2005 Sb. státní správu v oblasti ochrany utajovaných informací a bezpečnostní způsobilosti, považuje za nezbytné, aby si Ústavní soud vyžádal v dané věci i jeho samostatné vyjádření.

K výzvě Ústavního soudu doplnil Národní bezpečnostní úřad dne 18. prosince 2009 své vyjádření, v němž zopakoval již vyjádřené stanovisko ze dne 14. října 2009 a potvrdil, že na něm nadále setrvává.

Podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Protože jak navrhovatel, tak i účastníci řízení vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.

Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty navrhovatele obsažené v návrhu a konfrontoval je s napadeným ustanovením § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. a s ustanovením § 51b odst. 1 trestního řádu, dospěl k závěru, že návrh není důvodný.

Navrhovatel ve svém návrhu uvádí, že napadené ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. při jeho aplikaci v rámci trestního řízení je nepřípustné, neboť daná úprava znemožňuje, aby se v trestním řízení, ve kterém jsou projednávány utajované informace cizí moci, obžalovaní a jejich obhájci mohli seznamovat s utajovanými listinnými důkazy bez speciálního osvědčení fyzické osoby, a je proto v rozporu s právem na obhajobu. Své závěry navrhovatel podporuje zejména tvrzením, že neexistuje evidence advokátů se speciálním osvědčením. Navrhovatel tak vychází z priority ochrany práva na obhajobu, se zdůrazněním principu nezávislosti advokáta na státu, před veřejným zájmem na zajištění ochrany utajovaných informací cizí moci.

Právo na obhajobu je jedním z nejdůležitějších základních práv osob, proti nimž se trestní řízení vede, a směřuje k dosažení spravedlivého rozhodnutí vydaného nejen v zájmu trestně stíhané osoby, ale nepochybně také v zájmu demokratického právního státu, založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Právo na obhajobu je upraveno ve všech základních mezinárodních dokumentech zabývajících se základními lidskými právy a svobodami. Podle čl. 37 odst. 2 Listiny každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. Podle čl. 40 odst. 3 Listiny má obviněný právo, aby mu byl poskytnut čas a možnost k přípravě obhajoby a aby se mohl hájit sám nebo prostřednictvím obhájce. Podle čl. 6 odst. 3 písm. b) a c) Úmluvy každý, kdo je obviněn z trestného činu, má mj. právo na přiměřený čas a možnost k přípravě své obhajoby a právo obhajovat se osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru. Uvedená ustanovení zakotvují některé základní procesní záruky práva na spravedlivé řízení, které jsou nepominutelnou součástí pojmu právního státu. Stát proto musí zajistit takové podmínky, aby uvedené principy bylo možné realizovat cestou příslušných procesních záruk postavení obhájce i obviněného [srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. dubna 2008 sp. zn. II. ÚS 2445/07, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 49, nález č. 65, str. 15]. Ústavní soud se právem na obhajobu zabýval v řadě svých rozhodnutí, ve kterých konstatoval, že ústavně zaručené právo na obhajobu spolu s presumpcí neviny (čl. 40 odst. 2 Listiny) jsou základními podmínkami spravedlivého trestního procesu, a tyto ústavní záruky se promítají i do trestního řádu, který je ve shodě s Ústavou budován na zásadě priority volby obhájce (§ 33 odst. 1, § 37 odst. 2 trestního řádu), kterou je obviněný oprávněn uplatnit v kterémkoli stadiu neskončeného řízení (§ 37 odst. 2 trestního řádu). Pokud by pak byly v trestním řízení provedeny důkazy, se kterými by nebyli obhájce a obviněný seznámeni, nemohlo by k nim být pro porušení fair procesu přihlíženo.

Problematikou ochrany utajovaných informací [dříve utajovaných skutečností podle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen zákon č. 148/1998 Sb.)] se Ústavní soud ve svých nálezech rovněž zabýval, a to zejména v nálezu ze dne 28. ledna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 10, str. 61, vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.), v nálezu ze dne 11. února 2004 sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 16, str. 143, vyhlášen pod č. 105/2004 Sb.) a v nálezu ze dne 26. dubna 2005 sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 89, str. 207, vyhlášen pod č. 220/2005 Sb.).

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/02 projednával Ústavní soud návrh Okresního soudu v Přerově na zrušení ustanovení § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud v této věci týkající se bezpečnostních prověrek advokátů návrh zamítl, neboť aplikoval princip priority ústavně konformní interpretace před derogací, přičemž ve výroku II. judikoval, že prověřování obhájců v trestním řízení za účelem seznamování se s utajovanými skutečnostmi bezpečnostní prověrkou Národním bezpečnostním úřadem je v rozporu s čl. 37 odst. 3, čl. 38 odst. 2, čl. 40 odst. 3 Listiny a s čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy. Ústavní soud zde zevrubně řešil otázku zpřístupnění utajované skutečnosti obviněnému a jeho obhájci a rovněž zde připomněl řešení této otázky v občanském soudním řádu a soudním řádu správním, a nenašel důvod, proč by tyto intence neměly platit pro všechna soudní řízení. Ústavní soud v tomto nálezu současně uvedl, že „... jako negativní zákonodárce může v rámci svých kompetencí rozhodnout pouze o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. V daném případě došlo ke kolizi dvou principů, a to principu ochrany zájmů státu a mezinárodních zájmů v bezpečnostní oblasti, tedy veřejného zájmu na zajištění ochrany utajovaných informací a principu ochrany lidských práv a svobod, konkrétně práva na obhajobu, tedy zajištění práva na obhajobu v trestním řízení, jehož součástí je právo obviněného na seznámení se s listinnými důkazy a na svobodnou volbu advokáta. Sleduje-li posuzované jednoduché právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, pro vyvození závěru v případě kolize základních práv, případně veřejného dobra jako principů, na rozdíl od případného konfliktu norem jednoduchého práva, se Ústavní soud řídí příkazem optimalizace, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného dobra. Jeho obsahem je maxima, dle níž v případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Příkaz k optimalizaci lze normativně odvodit z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož základních práv a svobod musí být šetřeno při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, tudíž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize.“. Ústavní soud tedy dospěl k závěru o ústavní neakceptovatelnosti bezpečnostních prověrek advokátů za účelem přípustnosti seznamování se s utajovanými skutečnostmi v roli obhájců v trestním řízení a zároveň o přijatelnosti těch podmínek seznamování obhájců s utajovanými skutečnostmi, jež jsou zakotveny v trestním řádu a jež neomezují základní práva na obhajobu, rovnost zbraní a práva vyjadřovat se ke všem důkazům.

Soudní kontrolou bezpečnostního prověřování se pak Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (viz výše), ve kterém na základě návrhu Krajského soudu v Brně zrušil ustanovení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb. a uvedl, že „... zajištění bezpečnosti státu je jistě legitimním cílem, přičemž projednávaná věc je nahlížena z pohledu nutného uvážení veřejného zájmu na bezpečnosti s ochranou individuálních práv a svobod.“. Ústavní soud rovněž konstatoval, že „... považuje soudní přezkum procesu bezpečnostního prověřování za slučitelný se zájmem na bezpečnosti České republiky a se zájmem na její mezinárodní důvěryhodnosti, přičemž si lze představit úpravu, která při omezování přístupu k utajovaným informacím při soudním přezkumu v souladu s principem proporcionality zvolí diferenciovaný přístup, aby případný rozsah omezení základního práva v konkrétním případě v nejvyšší možné míře korespondoval se stupněm závažnosti chráněného zájmu. Utajované skutečnosti probírané při přezkumu musí být zároveň efektivně chráněny, avšak z nepřístupnosti utajovaných skutečností soudnímu přezkumu lze stěží učinit pravidlo.“.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (viz výše) byl projednáván návrh veřejného ochránce práv na zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností, pro jeho rozpor s ustanovením § 3 zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud návrhu nevyhověl, neboť podle jeho názoru navrhovatel vyšel z „nepřípustně zúženého pojmu demokratického právního státu. Právní jistotu a předvídatelnost aktů veřejné moci je třeba zachovat i ve vztahu k jiným subjektům mezinárodního práva. [...] ,Předvídatelný' pro tyto jiné státy bude takový právní rámec postupu orgánů veřejné moci České republiky, který bude způsobilý vést k dodržení jejích mezinárodních závazků v oblasti utajení. ,Nepředvídatelným^£ bude naopak takový rámec, který utajení skutečností, k jejichž ochraně se Česká republika mezinárodně právně zavázala, nebude schopen ve všech případech zajistit. Česká republika přitom ovšem nese mezinárodní odpovědnost vůči spojencům až za ,výsledek': svůj závazek poruší v okamžiku, kdy nezajistila ochranu určité individuální skutečnosti, která podléhala utajení podle mezinárodní smlouvy.“. Ústavní oporou pro tento výklad, na jehož základě neshledal, že by napadené ustanovení bylo v rozporu s ústavním pořádkem, byl čl. 1 odst. 1 a 2 Ústavy.

Vycházeje ze závěrů uvedených ve výše citovaných nálezech, od kterých nemá Ústavní soud důvodu odchylovat se ani v posuzovaném případě, lze konstatovat, že do kolize práva na obhajobu a zájmu státu na ochraně utajovaných informací vstupuje ústavněprávní povinnost stanovená v čl. 1 odst. 1 a 2 a v čl. 10 Ústavy, tj. povinnost České republiky dodržovat závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.

V Dohodě o bezpečnosti informací se smluvní strany NATO zavázaly chránit a zabezpečovat utajované informace, jež mají původ v NATO (čl. 1 bod I), a zajistit, aby všechny osoby, které mají jejich státní příslušnost a plnění jejich služebních povinností vyžaduje přístup, nebo osoby, které mohou mít přístup k informacím označeným stupněm utajení DŮVĚRNÉ a vyšším, byly před plněním svých povinností příslušně prověřeny (čl. 3 odst. 1). Česká republika, která převzala vůči svým spojencům mezinárodní závazky stran utajení některých důležitých a citlivých informací, splnila svoji povinnost tím, že přenesla tyto své mezinárodní závazky napadeným ustanovením do vnitrostátního práva, aby zajistila jeho pomocí utajení odpovídajících informací cizí moci. V daném případě je tedy nezbytné vzájemně poměřit právo na obhajobu a zájem státu na utajování určitých informací i s mezinárodním závazkem České republiky, vyplývajícím z jejího členství v NATO.

Z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 119/2007 Sb., kterým bylo do zákona č. 412/2005 Sb. vloženo napadené ustanovení, i z výše uvedených vyjádření se podává, že smyslem přijetí napadeného ustanovení bylo omezit přístup k utajovaným informacím cizí moci osobám bez platného osvědčení. To vede k závěru, že účelem napadeného ustanovení je právně zajistit utajované informace cizí moci, a tím i dodržet závazky vyplývající z mezinárodního práva, a nikoliv krátit právo na obhajobu. Ústavní soud přitom již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (viz výše) vyložil, že: „Česká republika převzala vůči svým spojencům mezinárodní závazky stran utajení některých důležitých a citlivých skutečností. Je povinna tyto své mezinárodní závazky přenést do vnitrostátního práva a zajistit jeho pomocí utajení odpovídajících skutečností. Aby Česká republika byla schopna dostát svým mezinárodním závazkům v dané oblasti, musí její orgány disponovat oprávněním posoudit, zda určitá skutečnost má být podle mezinárodní smlouvy utajena či nikoli. Nebude-li Česká republika schopna z důvodu určitého obsahu svého vnitrostátního práva takové konkrétní posouzení a následné utajení plně zajistit, je pro smluvní partnery její chování ,nepředvídatelné' a narušuje právní jistotu v mezinárodněprávních vztazích. Smluvní partneři pak nemusí určité citlivé skutečnosti České republice sdělit, případně k újmě její bezpečnosti nebo jiných jejích základních zájmů chráněných čl. 1 odst. 1 Ústavy.“.

Pokud došlo ke transpozici části Dohody o bezpečnosti informací do právního řádu České republiky, je nezbytné, aby Česká republika byla s to dostát svým mezinárodněprávním závazkům, které na sebe v rovině mezinárodního smluvního práva převzala. Umožněním přístupu k utajovaným informacím cizí moci jiným osobám, než jsou ty, které vymezuje napadené ustanovení (tedy prezident republiky, předseda Senátu Parlamentu a předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu, předseda vlády a ministr zahraničních věcí) bez platného osvědčení, může dojít k porušení závazku, který pro Českou republiku vyplývá z Dohody o bezpečnosti informací.

Při vzájemném poměřování obou rozporných ustanovení, kdy, jak je uvedeno v bodu 26, ke vzájemné kolizi stojících ústavních hodnot, tedy principu ochrany lidských práv a svobod, konkrétně zajištění práva na obhajobu v trestním řízení, jehož součástí je právo obviněného na seznámení se s listinnými důkazy a na svobodnou volbu advokáta, a principu ochrany zájmů státu na utajování určitých informací, přistupuje i mezinárodní závazek České republiky v bezpečnostní oblasti, nelze než zohlednit závažnost zásahu do existujícího veřejného zájmu na dodržení mezinárodněprávního závazku.

Ústavní soud může uplatňovat státní moc jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Pravomoc Ústavního soudu je dána čl. 87 Ústavy a v jeho rámci zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud již mnohokrát zdůraznil, že k základním argumentačním metodám postupu Ústavního soudu v řízení o kontrole norem patří princip priority ústavně konformní interpretace před derogací, podle něhož v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při aplikaci daného právního předpisu je pak úkolem všech státních orgánů interpretovat jej ústavně konformním způsobem. Tato metoda vychází z principu dělby moci a s ní spojeného principu zdrženlivosti, tj. z principu, dle něhož, lze-li zajištění ústavnosti dosáhnout alternativními prostředky, Ustavní soud volí ten, jenž moc zákonodárnou omezuje v míře nejmenší (srov. nález Ústavního soudu ze dne 29. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 69/06, Sbírka rozhodnutí, svazek 48, nález č. 22, str. 243, vyhlášen pod č. 269/2008 Sb.). Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že důvodem protiústavnosti zásadně nejsou případné interpretační potíže při výkladu zákona.

Podle ustálené judikatury Ústavního soudu poskytuje řešení kolize základních práv, případně ústavním pořádkem chráněných veřejných statků, princip proporcionality. V nálezu ze dne 1. března 2007 sp. zn. Pl. ÚS 8/06 (Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 39, str. 479, vyhlášen pod č. 94/2007 Sb.) Ústavní soud opakovaně konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. jinými základními právy či svobodami: „...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.“. Povinnost respektovat princip proporcionality se nevztahuje pouze na zákonodárce, ale též na orgány veřejné moci při jejich rozhodovací činnosti.

Z uvedeného plyne, že ústavněprávní posouzení je založeno na aplikaci jednak principu proporcionality a jednak principu priority ústavně konformního výkladu před derogací.

Ústavní soud má za to, že ustanovení omezující přístup k utajovaným informacím cizí moci osobám bez platného osvědčení je jistě legitimním cílem a napadené ustanovení je způsobilé dostát požadavkům stanoveným Preambulí a čl. 1 Ústavy.

Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základním právům, která jsou podle názoru navrhovatele porušena, tj. k právu na obhajobu a zvolení si obhájce. Z pohledu principu potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího z více možných prostředků, kdy ve vztahu k zájmu státu na utajování určitých informací cizí moci přistupuje zajištění respektování mezinárodněprávních závazků, je možno konstatovat, že v předmětné věci je dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení. Prostředky použité k dosažení cíle jsou prostředky šetrnými a nezbytnými.

Z hlediska třetího kritéria, tedy kritéria přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních, Ústavní soud neshledal, že by napadené ustanovení v porovnání s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle neústavním postupem omezovalo právo obviněného na spravedlivý proces či bylo v rozporu s ústavním pořádkem. Zákonodárce měl samozřejmě prostor k úvaze, kterým osobám umožní přístup k utajované informaci cizí moci, přičemž byl povinen dbát nato, aby zvolený postup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti. Ustavní soud uznává, že novela učiněná zákonem č. 119/2007 Sb. znamenala podstatné změny v přístupu osob k utajovaným informacím cizí moci bez platného osvědčení fyzické osoby, tyto změny však nejsou v žádném případě v rozporu s přiměřeností použitých prostředků ve vztahu k zákonem požadované míře ochrany zájmů státu a s ohledem na ústavní princip dodržování závazků, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodního práva. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva není smyslem čl. 6 odst. 1 Úmluvy vytvořit nová hmotná práva postrádající zákonný podklad v daném státě, nýbrž poskytnout procesní ochranu právům přiznaným vnitrostátním právem, přičemž tento článek sám o sobě nezajišťuje právům a závazkům zajišťovaným právním řádem smluvních států žádný konkrétní věcný obsah. Z hlediska třetího principu přiměřenosti (v užším smyslu) lze konstatovat, že v předmětné věci zvolená opatření jsou přiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli.

Ústavní soud nezjistil, že by ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. princip proporcionality ve vztahu ke všem třem posuzovaným komponentům porušovalo, ani že by v důsledku jeho aplikace došlo ke zneužití práva chráněného ústavním pořádkem. Ústavní soud konstatuje, že napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, jímž je ochrana utajovaných informací cizí moci, tedy ochrana zájmů státu a mezinárodních zájmů v bezpečnostní oblasti.

Vycházeje z naznačených hledisek ústavního posouzení dané problematiky za situace, kdy nebyl shledán rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem České republiky, dospěl Ústavní soud k závěru, že výklad předestřený navrhovatelem nemůže být akceptován. Zrušením napadeného ustanovení by se totiž vůbec neotevřel prostor pro zpřístupnění utajovaných informací NATO, ty by byly i nadále pod ochranou platné mezinárodní smlouvy a zní vyplývajícího závazku podle čl. 1 odst. 2 Ústavy. Nelze než konstatovat, že i pro projednávaný případ platí principy spravedlivého procesu a presumpce neviny, takže orgány činné v trestním řízení nemohou použít jako důkaz nic, k čemu by odepřely obhajobě přístup, což mimochodem platí i o soudu samotném, pro který nelze v daném případě s ohledem na jasnou dikci smlouvy uplatnit ani ustanovení § 58 odst. 1 písm. e) zákona č. 412/2005 Sb. Mezinárodní závazek podle Dohody o bezpečnosti informací má přednost a je na orgánech činných v trestním řízení, zda dokáží vést trestní řízení i při jeho zachování, anebo od takového řízení budou muset upustit.

Ústavní soud připouští, že aplikace napadeného ustanovení může v konkrétních případech vyvolávat jisté problémy a pochybnosti tak, jak tomu bylo v případě navrhovatele, nelze však pominout, že za účelem zajištění spravedlivého procesu musí být v průběhu celého trestního řízení přihlíženo k tomu, aby u obviněného nedošlo k omezení jeho procesního práva na obhajobu. Za situace, kdy se právo obviněného na seznámení se s listinnými důkazy vztahuje k důkazům, které jsou součástí spisu, jsou to orgány činné v trestním řízení, které rozhodují, s ohledem na povahu a závažnost trestného činu, jaké důkazy se ve spisu ponechají a které vyloučí, či které provedou a zdaje vyhodnotí jako pro řízení použitelné či nikoliv (§ 2 odst. 5 trestního řádu), tak, aby ke kolizi napadeného ustanovení s příslušnými ustanoveními trestního řádu nedošlo a aby byla obviněnému poskytnuta ochrana všech jeho procesních práv.

Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.