Proces posuzování vlivů záměru na životní prostředí (EIA) upravený v zákonu o EIA je nástrojem ochrany životního prostředí, jehož prostřednictvím je naplňována jedna z nej důležitějších zásad ochrany životního prostředí, a sice zásada prevence. Cílem zakotvení procesu EIA do právního řádu bylo vytvořit účinný preventivní systém hodnocení vlivů záměrů a koncepcí na životní prostředí a veřejné zdraví jako nástroj pro komplexní systémové zkoumání důsledků navrhovaných projektů pro životní prostředí (veřejné zdraví), a zajistit tak, aby v rozhodovacích procesech byly zvažovány zájmy ochrany životního prostředí a veřejného zdraví (viz § 1 zákona o EIA). Smysl institutu posuzování vlivů záměru na životní prostředí spočívá v získání objektivního odborného podkladu (závazného stanoviska) o vlivu záměru na životní prostředí pro navazující správní řízení či postup. Obsah stanoviska o posuzování vlivů záměru na životní prostředí je závazný a musí být promítnut do výrokové části navazujícího správního úkonu, nej častěji správního rozhodnutí.

Podle § 5 zákona o EIA zahrnuje proces EIA zjištění, popis, posouzení a vyhodnocení předpokládaných přímých a nepřímých významných vlivů provedení i neprovedení záměru na životní prostředí (odstavec 1). Při posuzování záměru se hodnotí vlivy na životní prostředí při jeho přípravě, provádění, provozování i jeho případném ukončení, popřípadě důsledky jeho likvidace, a dále sanace nebo rekultivace území, stanoví-li povinnost sanace nebo rekultivace zvláštní právní předpis. Berou se v úvahu vlivy související s běžným provozováním záměru i vyplývající z jeho zranitelnosti vůči závažným nehodám nebo katastrofám, které jsou pro daný záměr relevantní (odstavec 3). Posuzování zahrnuje i návrh (tzv. mitigačních) opatření k předcházení možným významným negativním vlivům na životní prostředí provedením záměru, k jejich vyloučení, snížení, zmírnění nebo minimalizaci, popřípadě ke zvýšení příznivých vlivů na životní prostředí provedením záměru, a to včetně vyhodnocení předpokládaných účinků navrhovaných opatření, a dále návrh opatření k monitorování možných významných negativních vlivů na životní prostředí, nevyplývají-li z požadavků jiných právních předpisů (odstavec 4).

Proces posuzování vlivů záměru na životní prostředí se zahajuje oznámením záměru příslušnému správnímu úřadu (krajskému úřadu nebo Ministerstvu životního prostředí), který následně oznámení, splňuje-li zákonné náležitosti, zveřejní a zároveň je zašle dotčeným orgánům a územním samosprávným celkům. Každý (tj. veřejnost, dotčená veřejnost - především tzv. environmentální spolky, dotčené orgány a územní samosprávné celky) má možnost se do třiceti dnů ode dne zveřejnění oznámení písemně vyjádřit k záměru. Po oznámení zpravidla následuje u druhé skupiny záměrů a jejich změn zjišťovací řízení ohledně jejich potenciálního významného vlivu na životní prostředí; jeho výsledkem může být buď rozhodnutí, že záměr nebude předmětem posuzování jeho vlivů na životní prostředí, nebo naopak odůvodněný písemný závěr, že záměr bude posouzen z hlediska jeho vlivů na životní prostředí. Následně oznamovatel zajistí zpracování dokumentace autorizovanou osobou. Každý má možnost do třiceti dnů od zveřejnění informace o dokumentaci se písemně vyjádřit, a vyjádří-li se veřejnost k dokumentaci nesouhlasně, nařídí správní orgán veřejné projednání. Poté příslušný úřad smluvně zajistí zpracování posudku autorizovanou osobou, která j^ej vypracuje na základě dokumentace a vyjádření k ní podaných, se zohledněním závěrů vyplynuvších z veřejného projednání, bylo-li konáno. Posudek je klíčovým podkladem pro následně vydané závazné stanovisko o posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (vlivy na dotčené území, obyvatelstvo a veřejné zdraví, na ovzduší a klima, půdu a přírodní zdroje, biologickou rozmanitost apod.).

Podle čl. II bodu 1 zákona č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, platí, že „[u] stanovisek k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí vydaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona vydá příslušný úřad na základě oznámení o zahájení řízení zaslaného tomuto úřadu správním úřadem příslušným k vedení navazujícího řízení nebo na základě žádosti oznamovatele ještě před zahájením navazujícího řízení souhlasné závazné stanovisko poté, co ověří, že jejich obsah je v souladu s požadavky právních předpisů, které zapracovávají směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU. Příslušný úřad v závazném stanovisku podle věty první zároveň stanoví, které z podmínek uvedených ve stanovisku k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí jsou správní úřady příslušné k vedení navazujících řízení povinny zahrnout do svých rozhodnutí. Nelze-li vydat souhlasné závazné stanovisko podle věty první, musí být záměr předmětem nového posuzování podle § 4 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění účinném po dni nabytí účinnosti tohoto zákona“. Jinými slovy, u závazných stanovisek o posuzování vlivů záměru na životní prostředí vydaných do dne 31. 3. 2015 (tj. podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů) musí posoudit jejich soulad se současnými požadavky vyplývajícími z právních předpisů a na základě tohoto posouzení se buď vydá potvrzující závazné stanovisko, neboje nutné záměr znovu podrobit novému posouzení jeho vlivů na životní prostředí podle stávající právní úpravy, neboť „staré“ závazné stanovisko již nesplňuje její požadavky.

Oproti shora popsanému standardnímu procesu EIA zakotvuje § 23a zákona o EIA odlišný (zjednodušený) proces EIA týkající se tzv. prioritních dopravních záměrů. Ustanovení § 23a bylo do zákona vloženo zákonem č. 256/2016 Sb., kterým se mění zákon o EIA s účinností od 5. 8. 2016. Prioritním dopravním záměrem se podle § 23a odst. 1 rozumí záměr, a) který se nachází na transevropské dopravní síti, b) pro který bylo vydáno územní rozhodnutí nej později 31. března 2015, c) pro který bylo vydáno souhlasné stanovisko o hodnocení vlivů podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a d) který stanoví vláda nařízením. U těchto klíčových dopravních záměrů je vyloučena aplikace shora citovaného čl. II bodu 1 zákona č. 39/2015 Sb., tedy povinnost vydání potvrzujícího závazného stanoviska nebo provedení nového posouzení jejich vlivu na životní prostředí.

U prioritních dopravních záměrů pouze Ministerstvo životního prostředí vydá nové závazné stanovisko k jejich vlivům na životní prostředí (srov. výše bod 3), aniž by jeho vydání předcházely procesní fáze podle § 6 až 9 zákona o EIA (oznámení záměru, zjišťovací řízení, předložení dokumentace, zpracování posudku, vyjádření veřejnosti, dotčené veřejnosti, dotčených orgánů a územních samosprávných celků, veřejné projednání atd.). Jak plyne z důvodové zprávy k zákonu č. 256/2016 Sb., bylo cílem zakotvení § 23a dokončit realizaci prioritních dopravních záměrů, resp. zabránit zpoždění v jejich přípravě umožněním pokračování povolovacích procesů bez nového provedení EIA odpovídající již nové právní úpravě. K posouzení vlivu prioritního dopravního záměru na životní prostředí tak podle § 23a postačí speciální závazné stanovisko Ministerstva životního prostředí, které je podkladem pro vydání rozhodnutí v navazujících řízeních. Platnost tohoto speciálního závazného stanoviska limituje § 23a odst. 3 na pět let.

Ustanovení § 23a v tehdejším znění bylo předmětem přezkumu Ústavního soudu v řízení sp. zn. Pl. ÚS 44/18, který jeho neústavnost neshledal. Posléze byla zákonem č. 413/2021 Sb. doplněna nyní napadená poslední věta § 23a odst. 3, podle níž ,,[s]tanovisko musí být platné v době vydání rozhodnutí v navazujících řízeních v prvním stupni“.

Ústavní soud se v nálezu Pl. ÚS 44/18 zabýval mj. tvrzeným nepřiměřeným zásahem do práva dotčené veřejnosti na účast v procesu posuzování vlivů na životní prostředí spadajícího pod čl. 35 odst. 1 Listiny. Ústavní soud shrnul, že omezení práv dotčené veřejnosti sledovalo legitimní cíl, nezasáhlo do jádra (esenciálního obsahu) práva na příznivé životní prostředí a v testu racionality obstálo.

Shrnul, že „cílem ojedinělé, výjimečné a územně a časově podmíněné napadené právní úpravy je zejména urychlení či spíše nezpomalení procesu realizace prioritních dopravních záměrů, které byly v době jejího přijetí ve fázi pokročilé připravenosti. Speciálním postupem podle napadeného ustanovení není nutné u prioritních dopravních záměrů znovu opakovat celý klasický proces posuzování vlivů záměrů na životní prostředí, nýbrž je možné bez předcházejících procesních fází a bez aktivní účasti dotčené veřejnosti ,pouze‘ vydat závazné stanovisko k vlivům prioritních dopravních záměrů na životní prostředí, které je podkladem pro navazující správní řízení a postupy (zejména pro stavební řízení), jichž má dotčená veřejnost možnost se dále účastnit a v jejich rámci uplatňovat svá práva, mj. brojit i proti obsahu samotného závazného stanoviska k vlivům záměrů na životní prostředí“ (bod 64).

Dále Ústavní soud dovodil, že je rovněž „zachována možnost dotčené veřejnosti bránit se proti navazujícím správním úkonům správní žalobou, při jejímž posouzení je možné přezkoumat i zákonnost podkladového závazného stanoviska k vlivům prioritních dopravních záměrů na životní prostředí. Ústavní soud podrobil napadenou právní úpravu testu racionality a dospěl k závěru, že § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí představuje rozumnou míru omezení práva veřejnosti participovat v procesu posuzování vlivů na životní prostředí u prioritních dopravních záměrů. Dotčená veřejnost má stále široký prostor participovat v navazujících a souvisejících postupech a řízeních týkajících se vlivů prioritních dopravních záměrů na životní prostředí“ (bod 65).

Navrhovatel tvrdí neústavnost napadené právní úpravy z důvodu porušení práva na příznivé životní prostředí. Ústavní soud tak musel nejprve posoudit, zdaje čl. 35 odst. 1 Listiny i v nynější situaci aplikovatelný, resp. zda se napadená právní úprava práva na příznivé životní prostředí dotýká.

Navrhovatel namítá neústavnost proto, že hrozí riziko neaktuálnosti závazného stanoviska EIA vydaného podle § 23a v době rozhodování správního orgánu v druhém stupni, neboť platnost stanoviska je vázána na rozhodnutí v prvním stupni a není nijak zohledněno, jak dlouho navazující řízení probíhá, např. po kasačních zásazích soudů. K tomu je nutno předeslat, že v posuzované věci nejde formálně o prodloužení platnosti stanoviska, neboť platnost stanoviska zůstává i po novelizaci pět let, přičemž institut prodloužení platnosti stanoviska nebyl (na rozdíl od právní úpravy v § 9a odst. 4 zákona o EIA) zakotven. Fakticky tak jde o otázku aktuálnosti či relevance stanoviska vydaného podle § 23a v době, kdy bude ve věci v druhém stupni (v rozkladovém řízení) rozhodováno. Jak bylo shora předesláno, celý proces EIA směřuje k vyhodnocení vlivu určitého záměru na životní prostředí, jehož součástí je existence podkladových stanovisek, včetně speciálního stanoviska vydaného podle § 23a. Specifický režim podkladových stanovisek pro prioritní dopravní záměry zakotvený v § 23a, včetně nyní napadeného ustanovení, se dotýká práva dotčené veřejnosti účastnit se postupů a řízení, jejichž předměty (stavební záměry) mohou mít vliv na životní prostředí. Toto právo je dle rozhodovací praxe Ústavního soudu součástí práva na příznivé životní prostředí zaručeného čl. 3 5 odst. 1 Listiny [srov. nález sp. zn. III. ÚS 70/97 ze dne 10. 7. 1997 (N 96/8 SbNU 375) či již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 44/18].

Jakkoli nejde v nyní posuzované věci o novou formu omezení účasti veřejnosti v procesu posuzování vlivu záměru na životní prostředí (k tomu došlo samotným zakotvením celého § 23a a bylo předmětem posuzování v nálezu Pl. ÚS 44/18), ale „pouze“ o otázku specifikace procesní fáze, ke které má být závazné stanovisko vydané podle § 23a platné, nevylučuje se tím aplikovatelnost čl. 35 odst. 1 Listiny. I případná neaktuálnost stanoviska vydaného podle § 23a v době vydání rozhodnutí v druhém stupni, byť v Ústavním soudem již aprobovaném specifickém procesu týkajícím se prioritních dopravních staveb, se dotýká čl. 35 odst. 1 Listiny, neboť napadené ustanovení nelze obsahově zcela oddělit od kontextu celého § 23a. Účelem procesu EIA je v obecné rovině vyhodnocení vlivu záměru na životní prostředí, přičemž aktuálnost podkladů je jedním z důležitých aspektů celého procesu. Ústavní soud tak dospěl k závěru, že napadené ustanovení se práva na příznivé životní prostředí dotýká, resp. že čl. 35 odst. 1 Listiny je v nyní posuzované věci aplikovatelný.

Pro práva uvedená ve výčtu čl. 41 odst. 1 Listiny, tedy i pro právo garantované čl. 35 odst. 1 Listiny platí, že se jich lze domáhat „pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí“. Ústavní soud pak pro řízení ve věcech kontroly norem (ať již abstraktní, či konkrétní) dovodil, že ústavnost zákonů, které se dotýkají práv uvedených v čl. 41 odst. 1 Listiny, je posuzována zdrženlivým testem, a to testem racionality [srov. nález ze dne 5. 10. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.) či nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)]. Deferenční test racionality tak odráží kompromis mezi snahou respektovat širokou diskreci zákonodárce při úpravě práv v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny, ale zároveň nedat tato práva (při garanci čl. 4 odst. 4 Listiny) zákonodárci zcela k dispozici pro naplnění libovolným obsahem.

Test racionality se skládá ze čtyř kroků: 1. vymezení esenciálního obsahu hospodářského, sociálního či kulturního práva (jeho jádra); 2. zhodnocení, zda se požadovaný nárok dotýká jádra tohoto práva (jeho esenciálního obsahu); 3. posouzení, zda zájmy, které stojí proti požadovanému nároku, jsou legitimní (z ústavněprávního pohledu akceptovatelné); 4. zvážení otázky, zda právní úprava týkající se nárokuje s ohledem na protichůdné legitimní zájmy rozumná (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. V případě, že zákon svým obsahem zasahuje do samotného esenciálního obsahu základního práva, zkoumá se napadená úprava testem proporcionality, který by mimo jiné zhodnotil, „zda zásah do esenciálního obsahu právaje odůvodněn naprostou výjimečností aktuální situace, která by takový zásah ospravedlňovala“ [viz nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)].

Ústavní soud nejprve posoudil, zda se napadené ustanovení dotýká jádra, resp. esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí. Jak již sumarizoval v nálezu Pl. ÚS 44/18, životní prostředí je možné charakterizovat podle § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, v platném znění, jako „[...] vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie“. Za součást životního prostředí „[...] lze považovat vše, co člověka obklopuje a od čeho se odvíjí kvalita jeho života“ [viz nález ze dne 22. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 35/06 (N 72/49 SbNU 67; 286/2008 Sb.)]. Jádrem práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny je zejména možnost každého domáhat se zákonem stanoveným způsobem ochrany přirozených environmentálních podmínek své existence a udržitelného rozvoje, s čímž koresponduje pozitivní závazek státu střežit zděděné přírodní bohatství, dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a chránit přírodní bohatství (preambule a čl. 7 Ústavy). Pozitivní závazek státu tedy mj. spočívá v ochraně proti zásahu do životního prostředí v takové míře, která by znemožňovala realizaci základních životních potřeb člověka.

V nálezu Pl. ÚS 44/18 Ústavní soud k omezení práva účasti veřejnosti v procesu EIA připomenul, že úprava v § 23a zákona o EIA se dotýká procesního aspektu práva na příznivé životní prostředí, dodal, že „závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí je pouze podkladovým úkonem pro navazující řízení a postupy, kterých se dotčená veřejnost může podle § 9c ve spojení s § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí účastnit (zejména jde o stavební řízení), stejně jako je možné jeho obsah podrobit soudnímu přezkumu“. Zohlednil, že k omezení dochází pouze u „úzkého okruhu dopravních záměrů“, jakož i to, že úprava § 23a neomezuje právo veřejnosti „domáhat se ochrany ústavně zaručeného práva na příznivé životní prostředí jako ústavní hodnoty a veřejného statku“. Ústavní soud tak ve věci sp. zn. Pl. ÚS 44/18 uzavřel, že právo na příznivé životní prostředí je speciální právní úpravou zakotvenou v § 23a „omezeno pouze okrajově, aniž by se uvedené omezení dotýkalo jeho samotného jádra“.

Všechny shora rekapitulované aspekty zohlednil Ústavní soud i v nyní posuzované věci. Napadenou právní úpravou je regulován procesní aspekt práva na příznivé životní prostředí, je tedy napadena dílčí procesní úprava jednoho ze zákonů (zákona o EIA) provádějících právo na příznivé životní prostředí. Napadená právní úprava se nijak přímo nedotýká „realizace základních životních potřeb člověka“ (na rozdíl např. od přístupu k pitné vodě apod.). Zároveň se týká pouze vybraných prioritních dopravních staveb, a nejde tak o celkovou modifikaci procesu EIA v České republice vůči všem záměrům. Napadenou úpravou zůstává nedotčena i možnost hájit právo na příznivé životní prostředí dotčené veřejnosti (typicky prostřednictvím environmentálních spolků) ve správních řízeních a před soudy, o čemž ostatně svědčí opakované podání rozkladu žalobcem proti stavebnímu povolení, jakož i samotná žaloba projednávaná před krajským soudem. Ústavní soud tak i v nyní posuzované věci dospívá k závěru, že napadené ustanovení nezasahuje do samotného jádra (podstaty, esenciálního obsahu) ústavně zaručeného práva na příznivé životní prostředí, a proto ústavnost právní úpravy posoudí kritériem její racionality (rozumnosti).

Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným snížením celkového standardu základních práv.

Legitimní cíle napadené právní úpravy nelze zcela oddělit od legitimních cílů celého § 23a zákona o EIA. Jak plyne z důvodové zprávy k zákonu č. 413/2021 Sb., nyní napadená věta byla do ustanovení § 23a doplněna právě proto, aby nebyl zmařen celý účel § 23a. Důvodová zpráva mj. uvádí: „Právní úprava závazných stanovisek k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí je naprosto samostatná a unikátní (slovy Ústavního soudu ojedinělá, výjimečná, územně a časově podmíněná – k tomu srov. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 44/18) a postupy pro standardní proces posuzování vlivů záměru na životní prostředí podle § 4 a násl. Zákona se v případě závazného stanoviska podle § 23a Zákona neuplatní. Platnost závazného stanoviska k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí je dle platné právní úpravy 5 let. Možný právní výklad otázky platnosti tohoto závazného stanoviska je takový, že k okamžiku právní moci rozhodnutí správního orgánu (v prvém či druhém stupni) musí být dané stanovisko platné. Uvedená skutečnost tedy ohledně dvou posledních prioritních dopravních staveb (z celkových deseti), které dosud nemají vydaná všechna k jejich realizaci nezbytná stavební povolení, tj. stavba dálnice Dl 0136 Říkovice - Přerov a D49 Hulín - Fryšták, představuje závažný problém stran přípravy staveb, kdy s ohledem na stávající úpravu rozhodovacích procesů dle stavebního zákona (stavební a územní řízení) a zejména aktivní činností zájmových spolků nelze dosáhnout v době platnosti závazného stanoviska vydání pravomocného stavebního povolení ohledně celé stavby, a to bez ohledu na velmi pokročilou fázi (stupeň) přípravy projektů - staveb. V důsledku této skutečnosti bude třeba (pro případ, že by závazné stanovisko vázalo svoji platnost na právní moc navazujícího rozhodnutí) nechat zpracovat nové stanovisko EIA, a to samozřejmě pro celý záměr, nikoliv jen pro chybějící (tj. dosud nepovolené) stavební objekty. V návaznosti na to je pak také nutno zvážit i případné důsledky nového posouzení EIA na dnes již pravomocně povolené (a mnohdy také již realizované) dílčí stavební povolení ohledně některých stavební[ch] objektů, když v mezičase došlo také ke změně technických norem. Uvedená skutečnost tedy s sebou ponese nejen významné ekonomické zatížení rozpočtu, a to jak v důsledku faktické nepoužitelnosti stávajících podkladů (příslušných projektových dokumentací, povolujících rozhodnutí správních orgánů apod.) velmi pokročilé přípravy staveb, ale právě v důsledku příp. odstraňování dnes již zhotovených stavebních objektů; tak či onak se jedná o náklady dnes již v řádu stovek milionů až miliardy Kč.“

Tak jako v řízení sp. zn. Pl. ÚS 44/18 jde tedy i zde o klíčovou otázku, zda u „dobíhajících“ prioritních dopravních staveb tvořících transevropskou dopravní sít nebude muset být prováděn kompletní proces EIA, ale zda (vedle původních podkladových stanovisek - viz výše bod 46) postačí jen závazné stanovisko vydané v režimu § 23a s tím, že platnost stanoviska váže nyní napadená právní úprava na ukončení řízení v prvním stupni. Legitimní cíl napadené právní úpravy je tak shodně jako v řízení sp. zn. Pl. ÚS 44/18 v nejobecnější rovině „zájem na urychlení či spíše nezpomalení procesu realizace prioritních dopravních záměrů, které byly [v době přijetí novely č. 256/2016 Sb.] ve fázi pokročilé připravenosti“. Ústavní soud akceptuje tvrzení vlády, že cílem co nej rychlejšího dokončení prioritních dopravních staveb je v obecné rovině snížení negativních důsledků tranzitní silniční dopravy na zdraví obyvatel, zejména v městských aglomeracích enormně zatížených tranzitní dopravou, ochrana legitimního očekávání a ochrana práv účastníků řízení nabytých v dobré víře u již proběhlých řízení, jakož i rozvoj transevropské dopravní sítě, resp. plnění závazků České republiky vyplývajících z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU.

Stejně tak Ústavní soud akceptuje jako legitimní cíl napadené právní úpravy předcházení výkladovým rozporům v případě, že by okamžik, ke kterému má být závazné stanovisko vydané podle § 23a platné, výslovně do zákona doplněn nebyl. Doplnění procesní fáze, k níž se platnost stanoviska vztahuje, je bezesporu způsobilé přispět k právní jistotě, resp. k předcházení výkladovým rozporům. Již citovaná důvodová zpráva k tomu mj. uvádí „v odborných kruzích se objevují rozšířené (na první pohled snad logické, ale právně jakkoliv nepodložené) názory o tom, že platnost závazného stanoviska dle ust. § 9a Zákona [zde je platnost stanoviska též vázána k době vydání prvostupňového rozhodnutí - pozn. Ústavního soudu] je pro prioritní dopravní stavby aplikovatelná analogicky (analogia legis). Je tedy třeba tuto nejistotu odstranit věcným i logickým doplněním stávající právní úpravy, která lhůtu platnosti závazného stanoviska pro prioritní dopravní záměry fakticky neprodlouží ani nijak nezmění, ale pouze uvede do souladu s již platnou právní úpravou procesu posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) jako celku tak, aby se odstranil[y] případné pochybnosti a nejasnosti, kdy takový (tímto návrhem zákona předkládaný) postup odpovídá celkové koncepci Zákona“. V tomto ohledu tak lze jako legitimní cíl napadené právní úpravy akceptovat hodnotu právní jistoty, neboť výslovné zakotvení procesní fáze, k níž má být stanovisko platné, vede k větší jistotě a předvídatelnosti než dovozování této procesní fáze výkladem.

Ústavní soud tak shledal, že napadená právní úprava sleduje konkrétní legitimní cíle, a není tudíž pouze projevem libovůle, resp. výsledkem bezdůvodného (žádný legitimní cíl nesledujícího) zásahu do ústavně zaručených práv.

Ústavní soud musel konečně posoudit, zda lze napadenou právní úpravou dosáhnout sledovaného legitimního cíle, resp. legitimních cílů, a zdaje daná právní úprava s ohledem na protichůdné zájmy alespoň rozumná (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.

Navrhovatel rozporuje racionalitu zvoleného řešení a uvádí, že „nelze vyloučit, že u některých [staveb] může dojít v průběhu doby např. v soudním přezkumu, případně v přezkumu Ústavním soudem ve výsledku ke zrušení rozhodnutí v navazujícím řízení“, přičemž „bez ohledu na běh času stále bude postačovat, že prioritní závazné stanovisko EIA bylo platné v době vydání rozhodnutí v navazujícím řízení v prvním stupni“, což je dle navrhovatele rozporné s požadavkem aktuálnosti stanoviska.

Ústavní soud si je vědom rizika plynoucího z napadené právní úpravy, kterou akcentuje navrhovatel. Zároveň však musel zvážit, zda samotná skutečnost, že je platnost stanoviska vázána na správní rozhodnutí v prvním stupni, představuje iracionální prostředek k dosažení sledovaných cílů. Ústavní soud dospěl z níže vyložených důvodů k závěru, že vazba platnosti stanoviska k době vydání prvostupňového rozhodnutí je jedním z možných racionálních způsobů vymezení okamžiku, ke kterému platnost stanoviska vázat. Ostatně zákon o EIA tento způsob určení okamžiku, k němuž má být určité podkladové rozhodnutí platné, využívá i v § 9a odst. 3.

Klíčové v posuzované věci je, že napadená právní úprava sama o sobě bez dalšího neracionální důsledky nezpůsobuje, ty mohou být dány až plynutím času v konkrétním řízení. Tyto důsledky jsou vždy závislé na průběhu a zejména délce toho kterého řízení, typicky na počtu případných kasačních zásahů správních soudů, popř. Ústavního soudu, resp. obecně na časovém odstupu mezi vydáním podkladového rozhodnutí a vydáním druhostupňového rozhodnutí v navazujícím řízení. Je sice nutno souhlasit s navrhovatelem, že nelze možný negativní důsledek právní úpravy v podobě neaktuálnosti podkladového stanoviska vyloučit, zároveň jej však nelze automaticky presumovat pouze na základě znění napadeného ustanovení.

Navrhovatelem tvrzené riziko, že v některých situacích (resp. procesních konstelacích) může být podkladové stanovisko již sice zcela neaktuální, ale přesto stále právně relevantní, nemůže vést k závěru, že toto riziko je přítomno v každé situaci, resp. vždy bez zohlednění délky konkrétního řízení, resp. konkrétních okolností věci. Jinak řečeno, je věcný rozdíl, pokud je o rozkladu rozhodováno např. ve stejný rok, kdy skončila platnost stanoviska (za podmínky jeho platnosti v okamžiku správního rozhodnutí v prvním stupni), nebo např. s odstupem deseti let.

Z uvedeného vyplývá, že nedostatkem přezkoumávané právní úpravy je spíše než její aktuální obsah chybějící záruka, že stanovisko vydané podle § 23a zákona o EIA nebude aplikovatelné nepřiměřeně dlouhou dobu. To však nezpůsobuje neústavnost přezkoumávaného ustanovení. Pokud by tato situace skutečně nastala a mohla vést ke konkrétnímu porušení veřejných subjektivních práv, bylo by možné ji namítat v navazujících správních řízeních (neboť proces EIA je vždy podkladem pro další navazující řízení). Otázku, zdaje tento postup ideální a efektivní, nepřísluší Ústavnímu soudu zodpovídat, neboť v této souvislosti zjevně nezasahuje do ústavně zaručených práv.

Při vědomí si legitimních cílů, které zákonodárce sledoval změnou právní úpravy, resp. ještě dříve zakotvením celého § 23a do zákona o EIA, musel Ústavní soud posoudit, zda lze shora uvedenému riziku trvalé akceptace již zcela neaktuálního, a tedy věcně nepoužitelného stanoviska vydaného podle § 23a předejít též jinak než jen derogačním zásahem Ústavního soudu vůči napadené právní úpravě.

Obecně platí, že správní soudy mohou při přezkumu správních rozhodnutí zrušit jak rozhodnutí odvolacího (rozkladového) orgánu, tak rozhodnutí orgánu prvního stupně (srov. § 78 odst. 3 soudního řádu správního). Při zrušení prvostupňového správního rozhodnutí by při novém rozhodování již nebylo možno podkladové stanovisko, jehož platnost mezitím vypršela, opětovně použít. Právní řád tedy obsahuje pojistku bránící hypotetickému riziku, že by správní orgány a potažmo též správní soudy byly nuceny „donekonečna“ akceptovat podkladové stanovisko vydané podle § 23a, které by však již bylo z materiálního pohledu zcela nepoužitelné z důvodu plynutí času. Důsledkem napadené právní úpravy tak není automatické pojímání podkladového stanoviska vydaného podle § 23a jakožto jednou pro vždy („na neurčito“) platného, resp. relevantního.

Zároveň Ústavní soud tak jako ve věci sp. zn. Pl. ÚS 44/18 zohlednil, že napadené ustanovení je součástí právní úpravy zcela specifické, dočasné (platné do 31. 12. 2023) a věcně úzce zaměřené (prioritní dopravní stavby tvořící páteřní evropskou dopravní síť), jejíž cíle byly shora rekapitulovány a Ústavním soudem v nálezu Pl. ÚS 44/18 shledány jako legitimní a cesta k jejich dosažení jako racionální. Zrušení napadené právní úpravy by však automaticky znemožnilo naplnit účel celého § 23a (ve vztahu k některým stavbám, resp. řízením), ačkoli není postaveno najisto, že by v každém jednotlivém „dobíhajícím“ řízení mohl zájem na ochraně práva podle čl. 35 odst. 1 Listiny převážit nad ochranou sledovaných legitimních cílů.

Ústavní soud si je vědom, že specifická a již ústavně akceptovatelná (Pl. ÚS 44/18) výjimka ze standardního procesu EIA zakotvená v § 23a by neměla být neúměrně „prolongována“ tak, aby byl v konkrétním řízení zcela popřen smysl a účel podkladových stanovisek vydaných podle § 23a. Zároveň však Ústavní soud neshledal, že by samotná napadená právní úprava k těmto důsledkům vždy bez dalšího vedla, a proto k její derogaci nepřistoupil.

Upozorňuje-li navrhovatel na dohodu mezi vládou České republiky a Evropskou komisí, je nutno uvést, že jde o politickou dohodu, nikoli pramen práva. Nejde tak ani o referenční kritérium pro přezkum ústavnosti napadeného ustanovení v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, neboť tím je ústavní pořádek, konkrétně v nyní posuzované věci čl. 35 odst. 1 Listiny.

Ústavní soud tak shrnuje, že napadená právní úprava nezasahuje do samotného jádra práva na příznivé prostředí, sleduje legitimní cíle a představuje racionální prostředek k jejich dosažení. Pokud Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 44/18 akceptoval, že určitá míra zásahu do procesní složky práva na příznivé životní prostředí (omezení účasti veřejnosti v posuzovacích procesech) je racionálním prostředkem k dosažení sledovaných legitimních cílů, musel zohlednit, že v nynější věci nejde o natolik intenzivní zásah do zmiňovaného práva (specifikace procesní fáze, k níž je platnost stanoviska posuzována), jako tomu bylo ve věci Pl. ÚS 44/18, aby derogačním zásahem došlo ke zmaření účelu celého § 23a, resp. jím sledovaných legitimních cílů. K navrhovatelem avizovaným excesivním důsledkům vedoucím až k porušení čl. 35 odst. 1 Listiny napadená právní úprava bez dalšího nevede, neboť jednak vždy záleží na průběhu konkrétního řízení a faktoru plynutí času, jednak mohou případným excesivním důsledkům bránit správní soudy vždy při posouzení konkrétních okolností věci.