98. | Ústavní soud se dále zabýval jednotlivými namítanými vadami legislativního procesu a posouzením, zda samostatně či ve svém souhrnu zakládají protiústavnost zákona č. 39/2022 Sb. |
99. | Další nedostatek týkající se zkráceného projednávání návrhu zákona č. 39/2022 Sb. (vyjma tvrzené nedůvodnosti stavu legislativní nouze) spatřuje navrhovatelka v tom, že po zamítnutí návrhu zákona senátem dne 10. 2. 2022 a doručení senátního usnesení spolu se zákonem poslancům dne 11.2. 2022 měl být návrh předložen k novému hlasování poslancům podle § 97 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 265/2011 Sb., za 10 dnů, tedy nejdříve dne 21. 2. 2022, avšak Poslanecká sněmovna oněm hlasovala již 18. 2. 2022. K tomu Ústavní soud uvádí, že podle § 99 odst. 9 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny se - mimo jiné - ustanovení o lhůtě 10 dnů v § 97 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 265/2011 Sb., neužije; námitka navrhovatelky je proto v tomto směru nedůvodná. Ostatně bylo by v rozporu se smyslem a účelem stavu legislativní nouze coby mimořádného procesního institutu výjimečně zkracujícího zákonodárnou proceduru, jestliže by se na něj plně vztahovala pravidla pro běžné projednávání zákonů. Uvedené (časové) souvislosti projednávání zákona mohou mít relevanci pouze ve vztahu k celkovému posouzení, zda byla zachována práva parlamentní opozice. |
100. | Po vrácení návrhu zákona Senátem mělo být podle navrhovatelky hlasováno o potvrzení stavu legislativní nouze - takto konstruovaný postup explicitně z JŘPS (ani z jiného pramenu legislativněprocedurálního práva) nevyplývá. Nicméně podle § 99 odst. 4 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny Poslanecká sněmovna ve stavu legislativní nouze před projednáním návrhu pořadu schůze posoudí, zda stav legislativní nouze trvá; dojde-li k závěru, že podmínky pro jeho vyhlášení pominuly, stav legislativní nouze zruší. JŘPS pak nestanoví, jakým způsobem má Poslanecká sněmovna trvání uvedených podmínek posoudit, resp. jaký má být procedurální výsledek posouzení. Je parlamentní praxí, že se tak děje formou usnesení a hlasování o něm (viz POHL, M. In: SYLLOVÁ, J., KAVĚNA, M., TETOUROVÁ, E., NĚMEC, J. a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2021, str. 553); tak tomu bylo i v případě projednávání pandemického zákona (viz hlasování č. 12 na 88. schůzi Poslanecké sněmovny 8. volebního období, jež následovalo po vrácení návrhu zákona Senátem). |
101. | Na začátku 9. schůze Poslanecké sněmovny před projednáním návrhu pořadu schůze trvání stavu legislativní nouze posouzeno nebylo a nebylo o jeho trvání formálně rozhodnuto; jde tudíž o postup nesouladný s JŘPS a ustálenou parlamentní praxí. Nejde však o vadu, jež by sama o sobě byla takové intenzity, aby odůvodňovala derogaci napadených ustanovení. Předně je třeba poznamenat, že v samotné absenci formalizovaného potvrzení trvání stavu legislativní nouze nelze spatřovat porušení některého z relevantních ústavních principů na poli parlamentního práva. Ostatně ani navrhovatelka sama netvrdí, jakým způsobem se tvrzené pochybení promítá do ústavněprávní roviny, zejména pak v souvislosti s (primárně) namítaným porušením práv parlamentní menšiny. Není totiž patrné, zda by se postavení příslušníků parlamentní opozice zlepšilo či by se průběh legislativního procesu výrazně změnil, bylo-li by před projednáním návrhu pořadu 9. schůze hlasováno o trvání stavu legislativní nouze, obzvláště je-li možné předpokládat, že vzhledem k rozložení sil v Poslanecké sněmovně by byl stav legislativní nouze většinově odsouhlasen a formálně potvrzen. |
102. | Jde-li o namítané přerušení řečníka, pak ze stenozápisu 9. schůze Poslanecké sněmovny ze dne 15. 2. 2022 vyplývá (Ústavní soud přitom vychází z přepisů stenozápisů dostupných na https://www.psp.cz a tam uváděných - orientačních - časových bloků), že poslanci s přednostním právem Tomiu Okamurovi bylo přibližně ve 14:10 hodin uděleno slovo, aby se vyjádřil k návrhu pořadu schůze. Jeho následný projev trval do 19:53 hodin, kdy předsedající schůze Jan Skopeček přerušil jednání z důvodu absence ministrů (podle jeho slov: „Pane předsedo, já vás na chvíli přeruším. Upozorňuje mě na to váš předseda vašeho poslaneckého klubu SPD. V Poslanecké sněmovně se nenachází v sále žádný z ministrů.“). Jednání pokračovalo ve 20:03 hodin s tím, že předsedající schůze Jan Skopeček konstatoval, že obdržel procedurální návrh podepsaný předsedy pěti poslaneckých klubů, aby Poslanecká sněmovna jednala a meritorně i procedurálně hlasovala o všech návrzích po 19., 21. i 24. hodině ve smyslu § 53 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, o němž je třeba dát hlasovat okamžitě. Návrh byl přijat v rámci (opakovaného) hlasování č. 5, při kterém bylo přihlášeno 99 poslanců, pro bylo 98 a zdržel se 1. |
103. | Ústavní soud v této souvislosti vychází z toho, že usnesením Poslanecké sněmovny č. 19 ze dne 23. 11. 2021 bylo stanoveno, že usnesení, kterými Poslanecká sněmovna upravila své vnitřní poměry a podrobnější pravidla jednání v letech 1996 až 2021 (2. až 8. volební období), jejichž závazné znění je uvedeno v příloze tohoto usnesení, zůstávají v platnosti i v 9. volebním období. Mezi ně patří i usnesení Poslanecké sněmovny č. 31 ze dne 23. 7. 1996, jímž bylo mimo jiné stanoveno, že se předseda vlády nebo jím pověřený člen vlády zúčastní celého jednání schůze Poslanecké sněmovny. Ústavní soud proto nespatřuje porušení pravidel upravujících legislativní proces (mezi něž se řadí i usnesení Poslanecké sněmovny), byl-li na upozornění předsedy opozičního poslaneckého klubu přerušen řečník z téhož poslaneckého klubu. Lze však považovat za porušení § 61 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, nebylo-li po přestávce (a následném procedurálním hlasování, o němž se v souladu s ustálenou praxí rozhoduje bezodkladně) vráceno slovo zpět přerušenému řečníkovi, aniž by pro takový postup byly dány důvody mající oporu v pramenech parlamentního práva. Zda tato vada může mít ústavněprávní relevanci, bude poměřeno dále při posuzování zachování práv parlamentní menšiny (jejího člena), která byla uvedeným postupem omezena. |
104. | K namítanému odhlasování prodloužení jednání i možnosti hlasování po 21. hodině, v němž navrhovatelka spatřuje rozpor s § 53 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, uvádí Ústavní soud, že navrhovatelka pomíjí § 99 odst. 9 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, podle kterého se - mimo jiné - ustanovení § 53 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ve stavu legislativní nouze neužije. Jednání Poslanecké sněmovny tak ve stavu legislativní nouze (jenž v té době materiálně trval) mohou probíhat i mimo běžné jednací dny a hodiny, aniž by se na tom Poslanecká sněmovna musela zvlášť usnášet (srov. také POHL, M., opětovně citováno, str. 555). |
105. | Tvrdí-li navrhovatelka, že přerušení řečníka a odhlasování prodloužení jednání i s možností hlasování po 21. hodině bylo zapříčiněno „proradným“ a protizákonným jednáním přesedajícího schůze Jana Skopečka - s tím, že šlo o předem domluvené jednání ministrů, kteří schválně opustili jednací síň - jehož smyslem mělo být nočním jednáním vyčerpat poslance opozice a dosáhnout uzavření rozpravy, uvádí k tomu Ústavní soud, že mu nepřísluší hodnotit politické důvody (pozadí) postupu Poslanecké sněmovny, resp. jejího místopředsedy (srov. bod 62 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16). K tomu lze dále poznamenat, že schopnost dopřát jednotlivým poslancům (ať již vládním, či opozičním) dostatek odpočinku je v principu otázkou politické kultury [bod 88 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)]. |
106. | Byl-li schválen pevný čas hlasování o návrhu napadeného zákona na 18.2.2022 ve 13:00 hodin (hlasování č. 87 na 9. schůzi dne 17. 2. 2022), jde o postup nepředvídaný JŘPS ani jiným pramenem parlamentního práva, jak Ústavní soud v minulosti uzavřel již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16. V posledně citovaném nálezu ovšem Ústavní soud v poměrech jím přezkoumávané věci dospěl k závěru, že ačkoli identifikoval v legislativním procesu procedurální pochybení, nevyslovil porušení práv opozice či principů demokratického právního státu na poli „parlamentního“ práva obecně; případná derogace napadeného zákona by podle něj byla naopak v rozporu s hodnotami právního státu (viz zejm. body 57-63 citovaného nálezu). |
107. | Odlišuje-li navrhovatelka nyní projednávanou věc od situace posuzované právě v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16, je třeba k tomu (opakovaně) uvést, že nyní - rovněž jako ve srovnávané věci - je referenčním kritériem přezkumu dodržování ústavních kautel, které je třeba posuzovat v poměrech každé individuální věci s přihlédnutím k celkovému kontextu a konkrétním okolnostem. Ústavní soud proto musí odmítnout argumentační konstrukci navrhovatelky, podle které každé Ústavním soudem již jednou konstatované porušení JŘPS samo o sobě zakládá protiústavnost napadeného zákona. Obdobné omezení řečnické rozpravy ostatně Ústavní soud v minulosti aproboval i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 87/20. |
108. | Namítá-li navrhovatelka, že postupem předsedajícího schůze byla porušena subjektivní práva poslanců na řádný a nerušený výkon jejich veřejné funkce podle čl. 21 odst. 1 Listiny, pomíjí, že již v minulosti Ústavní soud v této souvislosti uvedl (body 51 až 52 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 a bod 95 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 87/20), že v řízení o kontrole ústavnosti norem jsou relevantní jiná východiska. Ústavní soud se proto zabýval tím, zda v průběhu zkráceného projednávání zákona č. 39/2022 Sb. byla - přes zjištěné vady legislativního procesu - materiálně zachována práva parlamentní opozice a jejích členů, či jinými slovy, zda v důsledku jednání parlamentní většiny nebylo do těchto práv nepřiměřeně zasaženo. |
109. | Především, jak vyplývá z rekapitulace legislativního procesu, od předložení návrhu zákona č. 39/2022 Sb. (20. 1. 2022) do jeho schválení po zamítnutí návrhu Senátem (18. 2. 2022) uplynulo necelých 30 dnů (včetně dne rozeslání). Ústavní soud takovou dobu legislativní procedury prima facie nepovažuje za krátkou či nepřiměřenou, neboť uvedený časový úsek skýtá dostatečný prostor pro seznámení se s návrhem zákona včetně jeho věcného posouzení, jakož i k prezentaci a konfrontaci oponentních názorů; tím spíše, byla-li důvodem zkráceného projednání časová tíseň související s končící účinností pandemického zákona dne 28. 2. 2022. |
110. | Ústavní soud již v minulosti připustil, že ústavně konformní zkrácené projednání zákona může proběhnout i v mnohem kratší době. Kupříkladu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 uvedl, že projednání mnohem komplexnějšího návrhu pandemického zákona za 12 dní samo o sobě nevylučuje možnost reálného posouzení a projednání návrhu zákona (viz body 108 a 109 citovaného nálezu). Obdobně krátký legislativní proces v řádu několika dní dále aproboval např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, kdy doba projednávání jednoho z přezkoumávaných návrhů v Poslanecké sněmovně činila pouhé tři dny. |
111. | Ze stenozáznamu zjednání 8. schůze Poslanecké sněmovny, jež probíhala ve dnech 1. a 2. 2. 2022, mimo jiné vyplývá, že k návrhu zákona č. 39/2022 Sb., jakož i k nezbytnosti a trvání stavu legislativní nouze a posouzení podmínky pro zkrácené projednání se vyjádřila řada příslušníků parlamentní menšiny [srov. např. vystoupení poslanců Tomia Okamury, Jaroslava Bašty, Radima Fialy, Jiřího Kobzy, Radka Kotena, Radka Rozvorala, Karly Maříkové, Oldřicha Černého, Ivety Štefanové, Marie Pošárové, Jana Síly, Jana Hrnčíře, Karla Sládečka, Vladimíra Zlínského, Jaroslava Foldyny, Zdeňka Kettnera, Lucie Šafránkové, Radovana Vícha, Vladimíry Lešenské za hnutí Svoboda a přímá demokracie (SPD) či Aleny Schillerové za hnutí ANO 2011]; k obsahu návrhu zákona č. 39/2022 Sb. se vyjadřovali opoziční poslanci i v rámci projednávání návrhu pořadu schůze. Rozprava k návrhu zákona začala dne 2. 2. 2022 ve 13:04 hodin do 19:26 hodin a pokračovala od 21:26 hodin do 22:03 hodin; během rozpravy se vyjadřovali nejen příslušníci parlamentní menšiny, nýbrž i zástupci parlamentní většiny, kteří na výstupy a připomínky opozičních poslanců reagovali (viz zejména opakovaná vystoupení místopředsedy vlády a ministra zdravotnictví Vlastimila Válka). |
112. | Ze stenozáznamu zjednání 9. schůze Poslanecké sněmovny mimo jiné vyplývá, že se poslanec Tomio Okamura při vyjádření k návrhu pořadu schůze dne 15. 2. 2022 ujal slova přibližně ve 14:10 hodin a ve své řeči byl přerušen až v 19:53 hodin (tedy po více než pěti hodinách). Samotná rozprava k návrhu zákona č. 39/2022 Sb. po jeho zamítnutí Senátem probíhala ode dne 17. 2. 2022 přibližně od 20:50 hodin do 18. 2. 2022 v 3:31 hodin, kdy byla schůze přerušena; uvedeného času přitom využili převážně opoziční poslanci. |
113. | Ačkoli Ústavní soud v minulosti přiznal parlamentní opozici právo oddalovat či blokovat rozhodnutí přijímané parlamentní většinou k dosažení svých politických cílů, resp. maření politických cílů vládnoucí většiny, nemůže mít zneužívání těchto práv za následek oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou; je totiž zapotřebí, aby jednotlivým právům parlamentní opozice odpovídaly i určité povinnosti a odpovědnost za jejich výkon, neboť taje povinována k plnění role tzv. odpovědné a konstruktivní opozice (viz bod 76 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Smyslem legislativního procesuje totiž přijetí zákona, nikoliv oddálení jeho přijetí a obstrukce. Za situace, kdy je některými poslanci výslovně prohlašováno, že jde z jej ich strany o tzv. obstrukční jednání (srov. např. vystoupení poslance Tomia Okamury: „My jsme řekli, že nesouhlasíme s tím vaším totalitním pandemických zákonem, a legitimně jsme oznámili, že budeme dělat samozřejmě politické obstrukce k tomu, aby ten zákon neprošel.“; citace ze stenozáznamu jednání Poslanecké sněmovny dne 2. 2. 2022), jde o skutečnost, již je třeba při vyvažování práv a legitimních zájmů parlamentní většiny a menšiny vzít v potaz. Byl-li poslanec Tomio Okamura přerušen ve své řeči v době, kdy se k návrhu zákona č. 39/2022 Sb. a jeho nezbytnosti přijetí ve zkráceném jednání, ať již v obecné rozpravě dříve, či při projednávání pořadu schůze, vyjadřoval několik hodin, nejeví se omezení jeho vystoupení v takové situaci a ve světle řečeného jako natolik intenzivní, aby uvedené pochybení bylo možné považovat za faktické zabránění řádnému a nerušenému výkonu práv parlamentní opozice (jejího člena). Jmenovaný poslanec měl prostor jak pro věcné vyjádření, tak i pro obstrukce - uvedený prostor ovšem nemůže být bezbřehý a je na řečníkovi, aby zvážil, k čemu má jeho několikahodinové vystoupení primárně sloužit. Je-li jediným smyslem řečnění jen oddálení hlasování (nikoliv rozhodování), pak jde o pouhé zneužití práva a parlamentní procedury, které může být v demokratickém právním státě do jisté míry tolerováno, nemůže se však stát jediným smyslem poslanecké práce. |
114. | Ústavní soud konstatuje, že Poslanecká sněmovna i Senát se návrhem zákona č. 39/2022 Sb. zabývaly jak věcně, tak co do požadavku na jeho zkrácené projednání, k oběma těmto rovinám byly vedeny diskuze, v nichž zaznívaly i velmi kritické názory a na jejichž základě proběhla hlasování. Návrh byl rovněž předložen příslušným výborům obou komor zastoupeným i příslušníky opozice. Lze tak uzavřít, že možnost konfrontace postojů na parlamentní půdě (coby záruka svobodné soutěže politických sil) byla zajištěna. |
115. | Je také obecně známou skutečností, že projednávání návrhu zákona č. 39/2022 Sb. významně rezonovalo i ve veřejném prostoru, a to ve všech hlavních veřejnoprávních a soukromoprávních médiích. Laická i odborná veřejnost měla dostatečný časový a informační prostor (zejména z důvodu značné medializace legislativního procesu) se seznámit jak s obsahem návrhu zákona, tak i se stanovisky zúčastněných politických subjektů, ať již politických uskupení, jednotlivých poslanců, či výborů. Nebyla tudíž dotčena kontrolní (legitimační) funkce parlamentního procesu nejen směrem dovnitř (vůči aktérům legislativního procesu), ale ani navenek (vůči veřejnosti). |
116. | Je tedy zjevné, že v legislativním procesu jako celku nebyla odpůrcům návrhu zákona č. 39/2022 Sb. upřena možnost parlamentní diskuze ani právo jednotlivých poslanců (příslušníků parlamentní opozice) prezentovat svá stanoviska, konkurenční názory a postoje. Z obsahu jejich projevů je patrné, že se s obsahem návrhu zákona dostatečně seznámili, jelikož vůči němu zaznívala věcná kritika, včetně potenciálního dopadu jeho jednotlivých ustanovení. Současně byla široká veřejnost dostatečně informována o předmětném legislativním záměru i probíhající parlamentní rozpravě - ani v této souvislosti nelze učinit závěr o překvapivosti či nepředvídatelnosti ve vztahu k adresátům projednávaného zákona. |
117. | Nelze tedy dospět k závěru, že by omezení práv parlamentní menšiny dosahovalo takové intenzity, že by byla narušena její podstata účasti na legislativním procesu. Ústavní soud proto uzavírá, že ačkoli proces vedoucí k přijetí zákona č. 39/2022 Sb. nelze považovat – v podústavní rovině - za bezvadný, poměřováno prizmatem nastíněných ústavních kautel neshledal, že by jednotlivá zjištěná pochybení samostatně nebo ve svém souhrnu odůvodňovala jeho výjimečnou ingerenci do legislativního procesu. Shledání formální vady v legislativním procesu bez dalšího automaticky neznamená, že je nutné přistoupit k derogaci právního předpisu, který z takto vadného legislativního procesu vzešel. Je třeba posoudit, zdaje z hlediska principu proporcionality možné dát před derogaci přednost požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti, resp. posoudit možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14). |
118. | Ústavní soud okrajově poznamenává, že nyní přezkoumávaný legislativní proces a jeho průběh lze považovat za odraz současné politické kultury, jejíž stav se vyznačuje mimo jiné četnými obstrukčními jednáními, chaotickým pořadem a průběhem schůzí, jakož i nepružností zákonodárného procesu (srov. WINTR, J. Proměny parlamentní kultury. Praha: Auditorium, 2021, str. 137 a násl.). Role Ústavního soudu se pak nemůže redukovat na „přezkum stovek procedurálních pochybení obou sněmoven a jejich řídících orgánů, aniž to mělo jakýkoli dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu“ (bod 142 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14). Současně je však třeba mít na zřeteli, že „[racionalizace sněmovního jednání a omezení obstrukčních rizik by neměla být na úkor práva sněmovní menšiny se k jednotlivým tématům v dostatečné míře vyjádřit a nastolovat vlastní témata“ (WINTR, J., opětovně citováno, str. 168). |