Omezení maloobchodu a služeb usneseními vlády za nouzového stavu
čl. 1 odst. 1 Úst
čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 4, čl. 26 odst. 1 LPS
§ 5 a 6 ZKrŘ
usnesení vlády z 28. 1. 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, č. 31/2021 Sb.
I přes existenci legitimního cíle, který sleduje krizové opatření vlády, se regulace práv a povinností jednotlivců v moderním ústavním státě nesmí stát pouze projevem politické vůle. Nelze tedy právním předpisem obecně a zcela neodůvodněně zakázat „vše“ a formou výjimek pak určité oblasti zasažené zákazem „zpětně povolit“ (opět bez odůvodnění). Regulace omezující základní práva a svobody musí být provedena formou relativně určitých příkazů či zákazů, jež budou odpovídajícím způsobem odůvodněny, a to i za nouzového stavu. Je přitom nezbytné, aby vláda byla schopna každou takovou regulaci racionálně odůvodnit a aby důvody těchto opatření byly navenek seznatelné – v opačném případě totiž postrádají odpovídající legitimitu. Zároveň z pohledu plynutí doby je třeba klást na odůvodnění zásahů do základních práv vyšší nároky než na okamžitou reakci v počátku pandemie.
Nález ÚS z 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20
K věci: Skupina 63 senátorů („navrhovatelka“) navrhla ÚS zrušení částí usnesení vlády o přijetí krizových opatření, kterými byl (až na výjimky) zakázán maloobchodní prodej a poskytování služeb. Navrhovatelka tvrdila, že tento zákaz nepřiměřeně a iracionálně zasahoval do základního práva svobodně podnikat dle čl. 26 LPS a namítala nerovný přístup k podnikatelům dle prodávaného druhu zboží. Dle navrhovatelky vláda v příslušné regulaci ani při jejím přijímání nevysvětlila, proč přikročila k zákazu u některých provozoven a proč jiné měly ze zákazu výjimku.
ÚS návrhu částečně vyhověl a zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů bod I./1. usnesení vlády z 28. 1. 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 31/2021 Sb., a to z důvodu porušení čl. 1 odst. 1 Úst a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 26 odst. 1 LPS a také porušení čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 1 LPS. Ve zbytku bylo řízení zastaveno, neboť obdobná napadená ustanovení předcházejících usnesení vlády o přijetí krizového opatření v průběhu řízení před ÚS pozbyla platnosti.
Z odůvodnění: S ohledem na poměrně krátkou „životnost“ přijímaných krizových opatření ÚS v minulosti konstatoval, že dojde-li v průběhu řízení před ÚS ke zrušení krizového opatření, avšak obsahově obdobná norma bude vtělena do krizového opatření nového, navrhovatel může návrh patřičně doplnit (viz usnesení sp. zn. Pl. ÚS 102/20). Jedná se o stejnou situaci, kterou ÚS konstatoval obecně v případech, kdy v průběhu řízení namísto již neplatného právního předpisu byl vydán obsahově totožný nový právní předpis – i zde připouští ÚS změnu návrhu a v souladu s ní pokračování v řízení ve vztahu k tomuto novému právnímu předpisu (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 8/02). K této situaci došlo i v nynější věci, což ÚS umožnilo, aby se návrhem zabýval věcně, byť řízení o návrhu na zrušení částí krizových opatření, která již pozbyla platnosti, zastavil. Z hlediska procesních předpokladů přezkumu napadené právní úpravy ÚS konstatoval, že rozhodnutí vlády o krizovém opatření mohou mít různou podobu a obsah, pročež je nelze zařadit pod jedinou kategorii právních aktů, nicméně zde, s ohledem na obecnou regulaci stran předmětu, subjektů a územního rozsahu, šlo o právní předpis, který je možné napadnout v řízení o abstraktní kontrole norem.
ÚS shledal napadenou právní úpravu za akceptovatelnou v tom směru, že vláda, s přihlédnutím k právní úpravě obsažené v § 5 písm. e) a § 6 odst. 1 písm. b) ZKrŘ, vstup do provozoven vyloučila nikoli jeho přímým zákazem, nýbrž prostřednictvím zákazu provozu příslušné podnikatelské činnosti. Obdobně soud k otázce legisvakance uvedl, že usnesení vlády č. 78 bylo vyhlášeno 28. 1. 2021 a účinnosti nabylo druhým dnem po dni vyhlášení (30. 1. 2021). Je však třeba vzít v potaz, že účinnost usnesení vlády č. 78 navazovala na účinnost obdobného usnesení vlády č. 57, obsahujícího totožnou regulaci – v případě usnesení vlády č. 78 tedy nelze hovořit o nemožnosti jeho adresátů připravit se na v něm obsaženou regulaci; proto nelze danou legisvakanci krizového opatření považovat za neústavní z hlediska její délky.
Po věcné stránce ÚS zdůraznil, že nezpochybňuje existenci legitimního cíle, který napadené opatření sledovalo. Jím bylo dle vyjádření vlády zabránění či alespoň zmírnění šíření onemocnění COVID-19, s tím souvisejícímu kolapsu zdravotnického systému a rozsáhlé újmě na zdraví a životech. Jiná je však otázka, zda je dostatečně ospravedlnitelné a přiměřené i odlišné zacházení s jednotlivými skupinami podnikatelů, které napadené opatření zavádí. Konkrétně zda pro toto odlišné zacházení existují dostatečně silné důvody, a to i v tom ohledu, zda nebylo možno sledovaného cíle dosáhnout za použití méně invazivních prostředků zasahujících základní práva dotčených subjektů. K této zásadní otázce poměřování zavedeného úplného zákazu maloobchodního prodeje a poskytování služeb za současného stanovení výjimek se však vláda nijak nevyjádřila a nebylo ani zřejmé, zda použití méně invazivních omezujících prostředků vůbec zvažovala. Přitom při posouzení ospravedlnitelnosti odlišného zacházení s různými skupinami podnikatelů bylo třeba sledovat, zda toto zacházení sleduje legitimní cíl a je přiměřené, přičemž požadavek na minimalizaci a přiměřenost zásahu vyplývá již z § 5 a 6 ZKrŘ. Zároveň taková právní regulace – což platí, zejména pokud jde o omezování základních práv – musí reflektovat i požadavek racionality, tj. musí být založena na rozumných, obecně akceptovatelných důvodech a tyto důvody musejí být rovněž navenek seznatelné. Tento požadavek je ostatně jedním ze základních stavebních kamenů právního státu, jak je ve své judikatuře ÚS formuloval ve vztahu zákazu libovůle.
ÚS si plně uvědomuje, že vláda byla v souvislosti s pandemickou krizí postavena před problémy, jejichž řešení prostřednictvím právní regulace je mimořádně obtížné. Orgánům veřejné moci (u nás i v zahraničí) chybějí zkušenosti s řešením krize obdobného rozsahu, epidemická situace je velmi dynamická a ani mezi odborníky nepanuje úplná shoda na tom, jak ji hodnotit a co nejlépe regulovat. Je však zároveň nutné zdůraznit, že regulace práv a povinností jednotlivců, potažmo rozhodování o tom, které skupině obyvatel zůstanou práva zachována, a která naopak ponese břemena spojená s jejich omezením, nesmí být v moderním ústavním státě pouze projevem politické vůle.
Každé krizové opatření je politickým rozhodnutím, které musí být založeno na odborných podkladech, nicméně odpovědnost za ně nese vláda, nikoliv její odborní poradci. Vláda proto musí zvažovat nejen konkrétní odborné podklady, kterými disponuje, nýbrž musí zohledňovat celkový kontext a dopady svých opatření i do dalších oblastí společenského života, a to v krátkodobém i dlouhodobém hledisku. Právě proto je nezbytné, aby byla schopna každé takové rozhodnutí racionálně odůvodnit a aby důvody těchto opatření byly navenek seznatelné. V opačném případě totiž postrádají odpovídající legitimitu.
Vláda zvolila řešení spočívající v paušálním zákazu veškerého maloobchodního prodeje a poskytování služeb v provozovnách, přičemž současně stanovila velké množství výjimek, připomínající až „telefonní seznam“ (celkem 36). Základním deficitem tohoto postupu je však okolnost, že ze žádného relevantního zdroje není patrné, na základě čeho vláda dospěla právě k tomuto řešení. Za tyto konkrétní zdroje totiž nelze považovat tvrzení vlády (odkazující na zahraniční zdroje) o tom, že snížení mobility a setkávání lidí v provozovnách má pro zastavení expanze nemoci zásadní význam. Jakkoliv totiž ÚS s tímto tvrzením nehodlá polemizovat, není z něj bez dalšího zřejmé, zda právě zvolené opatření je v dané situaci skutečně nezbytné a zda ke srovnatelnému cíli nebylo možno dospět použitím méně omezujících opatření. Ani praktická nejistota a nedostatek perfektních informací neznamenají, že vláda může učinit „cokoliv“ a spoléhat se přitom pouze na instinkt či politický kompromis. Rozhodnutí vlády se totiž musí opírat o odborná doporučení, vycházející z maximální míry dostupných znalostí o dané nemoci a jejímu šíření.
Podstatným rozměrem nyní posuzované věci je rovněž způsob, jakým vláda v napadeném opatření zakázala a povolila prodej výrobků a poskytování služeb. Právním předpisem totiž nelze obecně a zcela neodůvodněně zakázat „vše“ a formou výjimek pak určité oblasti zasažené zákazem „zpětně povolit“ (opět bez jakéhokoliv odůvodnění). Navíc je třeba při posuzování intenzity zásahu do práva svobodně podnikat a odlišného zacházení mezi jednotlivými subjekty vycházet i z toho, že v současné době již měla vláda dostatek času, aby přijatá opatření mnohem lépe promyslela a odůvodnila, než tomu bylo v době nastavení omezujících opatření v březnu 2020. Z pohledu plynutí doby je totiž třeba klást na odůvodnění zásahů do základních práv nyní vyšší nároky, než tomu bylo v okamžité reakci v počátku pandemie. Důvodem tohoto zpřísňujícího požadavku je jak skutečnost, že vláda měla mnohem více informací, praktických zkušeností a také času napadenou regulaci promyslet a systematicky odůvodnit, tak i okolnost, že dlouhodobý a opakovaný zásah do základního práva na podnikání je mnohem invazivnější a „bolestivější“ než krátkodobé a dočasné omezení.
ÚS si je dobře vědom toho, že na právní předpisy vydávané v době vyhlášeného nouzového stavu nelze klást stejné nároky jako za „klidného počasí“, tedy není například nezbytné vždy trvat na formalizované podobě důvodové zprávy. Současně však nelze připustit ani opačný extrém: situaci, kdy vláda dokonce ani v řízení před ÚS, kdy je již přezkoumáváno konkrétní krizové opatření, není schopna či ochotna uvést žádné relevantní a konkrétní důvody, proč je daný zákaz nezbytný, proč nelze vystačit s méně robustními zásahy do základních práv a v čem spočívá racionalita uvedených výjimek. Vychází-li ÚS setrvale z teze o racionálním zákonodárci (resp. obecněji normotvůrci), předpokládá také jako samozřejmost, že každé rozhodnutí orgánu veřejné moci zasahující do základních práv vychází z dostatečných podkladů, při jeho schvalování jsou velmi pečlivě zvažovány protichůdné argumenty a je dána možnost jeho přezkoumatelnosti právě prostřednictvím toho, že tyto podklady budou alespoň následně k dispozici. V opačném případě se totiž nejedná o rozhodnutí racionální, nýbrž zcela nahodilé. Za situace absence jakéhokoliv odůvodnění totiž není možno provést ani poměřování v kolizi stojících základních práv (právo svobodně podnikat a vlastnické právo proti právu na ochranu zdraví či právu na život).
Jakkoliv je totiž z povahy věci zřejmé, že některé z předmětných výjimek jsou skutečně nezbytné (například prodej potravin, léků nebo pohonných hmot), řada jiných výjimek vyžaduje přesvědčivé vysvětlení, ze kterého by teprve bylo patrno, že se ze strany vlády nejedná o nepřípustnou libovůli (například navrhovatelkou zmiňovaná květinářství nebo prodejny zbraní a střeliva). Toto odůvodnění přitom není jen nezbytným podkladem pro přezkum prováděný ÚS, nýbrž také pro společenskou akceptaci, a tedy i legitimitu krizových opatření. Ústavní systém ČR je založen na primátu jednotlivce před státem, a navazuje tak konzistentně na učení o společenské smlouvě. Tomuto pojetí je však bytostně cizí postup, kdy exekutivní orgán vydává opatření velmi zásadně zasahující do základních práv těchto jednotlivců, aniž by přitom byla tato opatření řádně a racionálně odůvodněna. V takovém případě totiž pochopitelně klesá i jejich legitimita a ochota je důsledně akceptovat občany.
Komentář: Předmětný nález se musel vypořádat s množstvím konkrétních problémů, i procesního charakteru, které jsou naznačeny výše. Mezi nimi lze jmenovat to, jak postupovat ve vztahu k právní úpravě, která je překotně měněna, a jeden obdobný akt následuje jiný, který však již pozbyl platnosti. Další otázku, na kterou bylo třeba odpovědět, představovalo, jakou konkrétní povahu má to které krizové opatření vlády, zda je například lze považovat za právní předpis přezkoumatelný v rámci abstraktní kontroly norem, či za rozhodnutí nebo „jiný zásah orgánu veřejné moci“, resp. „akt vládnutí politického charakteru“.
Především však byl ÚS nucen vstoupit na relativně nejistou půdu v tom směru, že se mohl vystavit nařčení, že nerespektuje princip sebeomezení (judicial self-restraint) a v rozporu se zásadou dělby moci zasahuje do politických otázek. Právě v tomto duchu vyznívala odlišná stanoviska k danému nálezu.
Pokud jde o tato zmíněná odlišná stanoviska, názor většiny podrobil poměrně přísné kritice soudce Jaroslav Fenyk (původní soudce zpravodaj, jehož návrh rozhodnutí plénum nepřijalo)․ Ten se vyjádřil právě k odklonu od zásady sebeomezení ÚS, a to například s požadavkem ÚS na odůvodnění (odůvodňování) právních předpisů, jak byl v nálezu formulován. Obdobně se věnoval problematičnosti nálezu s ohledem na hodnocení vyjádření vlády (jako účastníka řízení před ÚS) či hodnocení účinnosti vládních opatření. Podobně se vyjádřil ve svém, stručnějším, odlišném stanovisku soudce Josef Fiala. Z „technického“ hlediska pak soudce Vladimír Sládeček v dalším disentu poukázal na ne zcela jasný standard přezkumu v dané věci, zda se tedy jednalo o test racionality či test proporcionality.
V případě zmíněných disentů taktéž zazněl požadavek na zavedení jednacího řádu ÚS, který by vyjasnil postup tvorby jednotlivých rozhodnutí ÚS (posouzení věci na zasedání pléna, čas na vypracování odlišných stanovisek soudců apod.). V tom lze spatřovat jisté interní pnutí v rámci ÚS, které bylo možné seznat (i v mediální rovině) v případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/17 ve věci ústavnosti volebního systému ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (SR 3/2021 s. 80).
Ačkoli lze do jisté míry přiznat předmětným odlišným stanoviskům relevanci, je třeba dle mého názoru nyní publikovaný nález přivítat. Vytváří totiž jednoznačný tlak na normotvůrce, aby své jednotlivé akty, kterými hodlá (místy i masivně) zasahovat do základních práv a svobod, odůvodňoval (zde lze poukázat na ty pasáže nálezu, které v daném směru poukazují na zahraniční literaturu a judikaturu, a to i v případě opatření, která byla přijímána v souvislosti s výskytem onemocnění COVID-19), a i tím přispěl k jejich legitimitě, což může mít i vliv, jak nález uvádí, na jejich akceptovatelnost, a tedy i účinnost. Nedostatek této legitimity totiž může vládou proklamovaný cíl, spočívající v účinném dosažení sledovaného účelu, „torpédovat“. Podobně jako v případě soudních rozhodnutí pak i zde odůvodňování přijímané regulace nutí normotvůrce opatřit si relevantní zdroje, informace či odborníky, což opět může vést ke zvýšené racionalitě a odůvodněnosti přijatých opatření a v tomto smyslu eliminaci „střelby od boku“. V tomto aspektu tedy nález snad může „vyhovovat“ i jeho kritikům, kteří mohou mimo jiné považovat za nejdůležitější otázku ochranu životů a zdraví ve výjimečné situaci a v této souvislosti i potřebu akceschopnosti moci výkonné. Je však třeba říci, že v právním státě toho hledisko nemůže být jediné a navíc nereflektované, nepřihlížející k dalším ústavním hodnotám, právům a svobodám jednotlivců.
Při vědomí složitosti tématu, včetně otázky judicial self-restraint, se ÚS rovněž snažil, aby nepřekročil limity svého sebeomezení a zároveň poskytl [i v širším kontextu dalších případných obdobných opatření, zřejmě přijímaných například i na základě zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (tzv. „pandemický zákon“)] ochranu základním právům a svobodám. Tomu nasvědčuje i formulace obsažená v posledním odstavci nálezu: ÚS si je vědom okolnosti, že k publikaci tohoto nálezu, a tedy i k jeho vykonatelnosti vyhlášením ve Sbírce zákonů dojde až po uplynutí platnosti napadeného krizového opatření (14. 2. 2021). Jakkoliv je proto zřejmé, že v důsledku tohoto nálezu bezprostředně nedojde „k otevření maloobchodního prodeje“, přesto však ÚS považuje závěry obsažené v odůvodnění tohoto nálezu za velmi zásadní, jelikož představují jakési „memento“ pro případná další omezující opatření vlády.
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno