Nejvyšší správní soud: Přezkum opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku z pohledu pandemického zákona a zákona o ochraně veřejného zdraví
Provozovny, v nichž jsou poskytovány služby, nespadají mezi obchodní nebo výrobní provozovny ve smyslu § 2 odst. 2 písm. b) zák. č. 94/2021 Sb., ve znění účinném do 28. 2. 2021. Opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle § 69 odst. 1 písm. b) zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, lze vydat pouze tehdy, je-li jeho cílem zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy. Nelze přitom předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je bez dalšího každý.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021-44
K věci (redakčně zkráceno):
Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 17. května 2021 se navrhovatel domáhal zrušení čl. I bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 15 v části vymezené slovy „nebo soukromé“ mimořádného opatření odpůrce ze dne 14. 5. 2021, které bylo vydáno s odkazem na § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví a § 2 odst. 1 pandemického zákona.
Napadeným mimořádným opatřením odpůrce v částech napadených návrhem omezil činnost provozoven stravovacích služeb tak, že zakázal přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, se stanovenými výjimkami a podmínkami (čl. I bod 1), omezil provoz heren a kasin tak, že v nich zakázal přítomnost veřejnosti [čl. I bod 4 písm. a)], a omezil spolkové, sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, se stanovenými výjimkami a podmínkami (čl. I bod 15).
V obecné části odůvodnění mimořádného opatření odpůrce uvedl, že jeho hlavním cílem je zajištění podmínek pro přerušení plošného komunitního přenosu viru SARS-CoV-2 v České republice a postupné znovuzapojení jednotlivých segmentů lidské činnosti do ekonomiky. Základním předpokladem prevence šíření onemocnění přenášeného kapénkami či aerosolem je zamezení zvýšené koncentrace osob na jednom místě v jeden čas a minimalizace rizikových kontaktů na nezbytně nutnou míru. Vzhledem k tomu, že dosud přijatá restriktivní opatření postupně zpomalují nárůst počtu nových případů a snižují zátěž zdravotnického systému, zmírňuje toto mimořádné opatření původně stanovené restrikce v rozsahu, který je v kontextu předběžné opatrnosti v současné době možný. Pokud by nebyla realizována žádná mimořádná opatření, nelze vyloučit, že by počet nakažených osob mohl explozivně narůstat. Obezřetnost při postupném uvolňování souvisí také s šířením různých mutací viru SARS-CoV-2.
Navrhovatel uvedl, že je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení mimořádného opatření, které jej v pozici zákazníka výrazně omezuje v možnostech využívání restauračních služeb, zakazuje mu přítomnost v provozovnách, které by byly v provozu, zasahuje do jeho sociálních vazeb a možnosti interakce s dalšími lidmi, která se často odehrává právě v provozovnách či na dalších místech dotčených mimořádným opatřením, zasahuje do jeho práva na soukromí a omezuje jej ve svobodě rozhodování o jinak běžných součástech života, jako je stravování v restauraci či možnosti trávení volného času a účast na hazardních hrách, zasahuje do jeho práva pokojně se shromažďovat a porušuje princip legitimního očekávání, neboť reguluje oblasti života a aktivity, jejichž regulace zákonodárce po skončení nouzového stavu nepředpokládal. Navrhovatel dodal, že stejným způsobem je omezena i široká veřejnost, pročež návrh svým významem a dopadem výrazně přesahuje jeho osobní sféru a zájmy. […]
Dle názoru navrhovatele jednal odpůrce ultra vires a nerespektoval možnosti intenzity zásahu stanovené pandemickým zákonem. Navrhovatel zdůraznil, že pokud zákon u konkrétní regulace umožňuje přijetí opatření v podobě „omezení“, nelze za legitimní považovat přijetí opatření, kterým se „zakazuje“.
Konkrétně v čl. I bodě 1 písm. a) mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, tedy neomezil, ale úplně vyloučil fungování provozoven, které nejsou zahrnuty ve stanovených výjimkách. K přijetí takového zákazu však není oprávněn. Ust. § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona nadto dopadá pouze na obchodní nebo výrobní provozovny, nikoli na provozovny služeb. […]
Ve vztahu k čl. I bodu 15 mimořádného opatření navrhovatel upozornil, že odpůrce nereflektoval závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2011-48 [pozn. red.: správně 6 Ao 11/2021-48], a nerozlišil, jaké skupiny lidí se setkávají, jaký charakter ta která akce má, a nadále setrval na zákazu akcí soukromého charakteru. Takový zákaz neoprávněně zasahuje do práva na soukromý a rodinný život. Omezení setkávání na dvě osoby (pokud nejsou dodrženy stanovené podmínky) nerespektuje osobní sféru jednotlivců a nezbytnost sociální interakce. Odpůrce vůbec nezohlednil, že je epidemie na ústupu. Dle názoru navrhovatele z § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona nevyplývá možnost omezit maximální možný počet osob na dvě bez ohledu na to, jestli se setkání uskutečňuje venku nebo uvnitř, popř. na velikost prostoru, a bez ohledu na charakter a přístupnost akce. I když lze dovodit, že se stanovený zákaz nevztahuje na setkávání v rámci rodiny, má právo na soukromý život širší dosah a jeho projevy v rámci potřeby mezilidské interakce nelze limitovat pouze rodinnými vazbami. Omezení soukromých, veřejnosti nepřístupných akcí s více než dvěma účastníky považuje navrhovatel za nepřiměřené. Dále upozorňuje, že pojem akce se částečně může překrývat se shromážděním, které zakázat nelze. Z epidemického hlediska je navíc nevýznamné, zda shromáždění slouží k výkonu ústavních práv a svobod, nebo jinému účelu.
Navrhovatel dále namítl, že mimořádné opatření nařizuje nové povinnosti nad rámec zákona.
[…] Odpůrce dále uvedl, že provozovny dotčené napadenou částí mimořádného opatření mohou nadále fungovat formou výdeje nebo např. cestou internetového prodeje či dovážky. Formou zákazového omezení je pouze reprobována přítomnost veřejnosti v provozovně. Kromě toho má odpůrce za to, že omezení je širší pojem než zákaz, což plyne i ze stanovených výjimek, které prokazují, že nejde o absolutní zákaz, ale o omezení, byť velmi razantní. Odpůrce dále uvedl, že pod pojem „obchodní provozovna“ spadá i provozovna služeb. Napadené opatření navíc bylo vydáno i na základě zákona o ochraně veřejného zdraví, který výslovně umožňuje uzavření provozoven stravovacích služeb, popř. zakázat či nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.
[…] Nejvyšší správní soud vyhověl návrhu a zrušil čl. I bod 1 písm. a) a bod 4 písm. a) mimořádného opatření, jimiž odpůrce zakázal přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, hernách a kasinech, pro zjevný rozpor se zákonem. Ve zbývajícím rozsahu Nejvyšší správní soud návrh zamítl, neboť jej neshledal důvodným.
Z odůvodnění:
Aktivní procesní legitimace navrhovatele
Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části „ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“. Navrhovatel musí „logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34, citováno též ve vztahu k mimořádným opatřením podle pandemického zákona rozsudkem NSS ze dne 14. 3. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133, bod 34).
Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o aktivní legitimaci navrhovatele k napadení čl. I bodu 15 mimořádného opatření, které omezuje (zjednodušeně řečeno) společenské akce, a týká se tak všech osob na území České republiky (včetně navrhovatele) v každodenních činnostech, jimiž mimo jiné uplatňují též svá práva a svobody, především právo na soukromí (právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života, garantované zejména čl. 10 Listiny základních práv a svobod – viz již citovaný rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021-48, body 11 a 43 a násl. k typově témuž omezení).
Méně jednoznačná je otázka aktivní procesní legitimace navrhovatele ve vztahu k těm částem mimořádného opatření, které regulují činnost provozoven stravovacích služeb (čl. I bod 1) a provoz heren a kasin [čl. I bod 4 písm. a)]. Navrhovatel tvrdí, že mu těmito částmi opatření odpůrce zakázal přítomnost v provozovnách, které by za normálních okolností byly v provozu, a navrhovatel by tak mohl jejich služeb využít.
Nejvyšší správní soud v první řadě odmítá natolik extenzivní pojetí aktivní legitimace k podání návrhu na opatření obecné povahy, které by umožňovalo napadnout omezení poskytování určité služby každému potenciálnímu zákazníku (odběrateli) této služby. To by skutečně mělo povahu actionis popularis, v rozporu s konstrukcí řízení o zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. I dosavadní judikatura, která vznikala převážně v řízeních týkajících se územních plánů, vyžaduje, aby práva navrhovatele, dotčená opatřením obecné povahy, měla určitou kvalitu – napadnout územní plán tedy může např. osoba, která má k nemovitosti nacházející se v dané obci věcné právo, nikoli však nájemce (již citované usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 1 Ao 1/2009-120) či uživatel dotčené nemovitosti ani osoba, která na území obce podniká (usnesení NSS ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006-62, či ze dne 30. 12. 2010, č. j. 4 Ao 7/2010-34).
I v případě mimořádných opatření vydaných podle pandemického zákona je tedy nutné, aby měla napadená regulace „přímý a nezprostředkovaný vztah“ k právům navrhovatele (ve smyslu citovaného usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 1 Ao 1/2009-120). Takový přímý a nezprostředkovaný vztah však bez dalšího neexistuje mezi regulací činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků.
V projednávané věci však odpůrce v čl. I bodu 1 a bodu 4 písm. a) mimořádného opatření zjevně nestanovil povinnosti jen provozovatelům stravovacích služeb, heren a kasin (byť regulace těchto činností patrně byla jeho primárním cílem), nýbrž veškeré veřejnosti, tedy každému zákazníku, neboť jim zakázal přítomnost v provozovnách (tedy stanovil jim povinnost do provozoven nevstupovat), což potvrdil i odpůrce při jednání. Právě pro to, jak jsou napadená ustanovení ve své dispozici formulována (omezuje se činnost provozovny tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti), je zřejmé, že regulace míří nejen na provozovatele, ale i na třetí osoby, tedy na každého, kdo je součástí nejširší spotřebitelské veřejnosti. V tomto smyslu jde o povinnosti na sobě nezávislé – veřejnosti je zakázán vstup i v případě, že provozovna je otevřena (což mimořádné opatření přísně vzato nezakazuje) nebo že provozovatel sám nesplní svou povinnost zabránit přítomnosti veřejnosti. Provozovatel i veřejnost jsou také zjevně nezávisle na sobě podle pandemického zákona postižitelní – provozovatel jako právnická nebo fyzická podnikající osoba za přestupek podle § 10, veřejnost (tedy každý zákazník) jako osoba fyzická za přestupek podle § 11 odst. 2 pandemického zákona. […]
Navrhovatel tedy ve smyslu výše citované judikatury „logicky konsekventně a myslitelně“ tvrdí zkrácení na svých právech tím, že mu čl. I bod 1 a bod 4 písm. a) mimořádného opatření odpůrce pod hrozbou sankce zakazují přítomnost ve vymezených provozovnách, které jsou otevřeny, případně by za normálních okolností otevřeny byly a jejichž služeb by využil. Navrhovatel proto musí mít možnost domáhat se ochrany proti tomuto tvrzenému zásahu do svých práv u soudu (čl. 36 Listiny základních práv a svobod), jinými slovy, je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení těchto částí mimořádného opatření.
Omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin podle pandemického zákona
[…] Čl. I bodem 1 mimořádného opatření odpůrce omezil činnost provozovny stravovacích služeb tak, že a) zakázal přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary), s výjimkou provozoven, které neslouží pro veřejnost, školního stravování, provozoven v ubytovacích zařízeních za podmínky poskytování stravování jen pro ubytované osoby a venkovních prostor provozoven určených k sezení („zahrádek“) ve vymezeném čase s tím, že není dotčena možnost prodeje mimo provozovnu (výdejním okénkem) ve vymezeném čase.
Obdobně čl. I bodem 4 písm. a) mimořádného opatření odpůrce omezil provoz heren a kasin tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti.
Z ustanovení pandemického zákona, o něž odpůrce mimořádné opatření opřel, přichází jako základ citovaných opatření v úvahu pouze § 2 odst. 2 písm. b). Toto ustanovení „umožňuje omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek pro jejich provoz“.
Nejvyšší správní soud v první řadě přisvědčuje navrhovateli, že § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona dopadá podle doslovného jazykového výkladu pouze na obchodní či výrobní provozovny, nikoli na provozovny, v nichž jsou poskytovány služby.
Pojmy výroba, obchod a služby jsou standardní terminologií používanou při právní regulaci podnikání [viz např. přílohu č. 4 k zákonu č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ostatně též přímo živnostenský zákon v § 34 (živnost spočívající v obchodní činnosti) a § 42 (živnost spočívající ve výrobní činnosti), oproti živnostem vyjmenovaným v § 43, jež lze označit za služby]. Tuto terminologii používá i pandemický zákon v § 2 a důvodová zpráva k němu: podle zvláštní části důvodové zprávy k pandemickému zákonu „mimořádnými opatřeními také bude možné omezit vybrané činnosti nebo služby, kdy je toto omezení důležité zejména v případech mezilidsky přenosných infekčních onemocnění, jako je právě COVID-19“.
Nelze tedy dospět k závěru, že obchod a výroba ve smyslu pandemického zákona zahrnuje i služby. Není žádný důvod, aby zákonodárce tuto standardní terminologii, s níž sám na jiných místech pracuje, nectil. Důvodová zpráva není zákon a lze ji použít jen podpůrně jako interpretační pomůcku zákonných ustanovení. Sama o sobě přitom neskýtá dostatečnou oporu pro závěr, že pod obchodní a výrobní provozovny podle § 2 odst. 2 písm. b) mají spadat i provozovny služeb – ostatně z výše uvedené citace je zřejmé, že důvodová zpráva konstatuje možnost omezení „vybraných činností nebo služeb“, relevantních zejména v případě mezilidsky přenosných infekčních onemocnění, čímž nepochybně míří právě na ty „vybrané“ služby, jež jsou vyjmenovány v § 2 odst. 2 písm. c), tj. „holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária, poskytování kosmetických, masérských, regeneračních nebo rekondičních služeb nebo provozování živnosti, při níž je porušována integrita kůže“. Mezi nimi však zjevně není poskytování stravovacích služeb (a ani „služeb“ heren a kasin). Na základě pandemického zákona tedy tyto služby nelze vůbec omezit.
Uvedenému závěru nebrání, že součástí činnosti obchodní provozovny může být též poskytování služeb. V konkrétních případech musí být rozhodující převažující činnost, ostatně i zmíněný živnostenský zákon umožňuje, aby při výkonu živnosti spočívající v obchodní nebo ve výrobní činnosti byly poskytovány související služby. Tento závěr nevyvrací ani výslovná možnost regulace provozu obchodního centra, v němž se nacházejí jak provozovny obchodní, tak i provozovny služeb, neboť možnost omezit tato centra je zjevně stanovena z důvodu, že jde o společné zázemí nejrůznějších provozoven takříkajíc pod jednou střechou, v nichž se při současných trendech trávení volného času akumuluje značný počet osob.
Zákonodárce se tedy vyjádřil jednoznačně a stanovil, jaké činnosti lze podle pandemického zákona preventivně omezit. I kdyby se zákonodárce dopustil chyby spočívající v tom, že z dosahu pandemického zákona za účelem plošného a preventivního omezení unikají právě restaurace, hospody a bary (či herny a kasina) a jiné služby, není úkolem a posláním soudní moci, aby podle představ odpůrce dotvářela zákon k tíži a újmě fyzických a právnických osob. Jejich práva a svobody má naopak chránit.
Nejvyšší správní soud dále zdůrazňuje, že pandemický zákon rozlišuje zákaz (příkaz), omezení a stanovení podmínek pro určité činnosti. U některých přitom připouští zákaz, u jiných jen omezení (v obsahu dané činnosti) či stanovení podmínek (regulaci způsobu, jakým se daná činnost uskuteční). Nejvyšší správní soud již zdůraznil, že „odpůrce nemůže volně zaměňovat pojmy používané pandemickým zákonem, obzvláště je třeba se ohradit vůči nesprávnému používání a zaměňování pojmů za situace, v níž lze sice pro konání nějaké akce stanovit podmínky, avšak již není možné omezit její konání nebo ji zakázat. Není přípustné, aby odpůrce absenci zmocnění pro vydání omezení či zákazu určité činnosti obcházel stanovením takových podmínek, které v důsledku způsobí nemožnost danou činnost vykonávat (např. že fakticky zakáže výkon podnikání v podobě poskytování služeb veřejnosti tím, že veřejnosti zcela zakáže přítomnost v provozovně nebo pro ni předepíše nesplnitelné podmínky)“ [rozsudek NSS č. j. 6 Ao 11/2021-48, bod 59].
Navrhovatel tedy oprávněně namítá, že § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona umožňuje pouze omezení, popř. stanovení podmínek pro činnost provozoven obchodních, výrobních a obchodních center. I kdyby tedy soud nalezl zákonnou oporu pro to, aby podřadil provozovny stravovacích služeb (a herny a kasina) pod činnosti obchodní, je zřejmé, že by ani tak mimořádné opatření v napadených částech neobstálo, neboť zákazem přítomnosti veřejnosti odpůrce tyto provozy neomezil, nýbrž je ve svém důsledku zakázal, tedy učinil přesně to, co již Nejvyšší správní soud označil v citovaném rozsudku za nepřípustné a co musí být i právnímu laikovi z textu pandemického zákona zřejmé.
[…] Nejvyšší správní soud tedy shledal důvodným návrhový bod, že pro plošné a preventivní omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti, neskýtá pandemický zákon žádnou oporu.
Omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin podle zákona o ochraně veřejného zdraví
Soud se dále zabýval tím, zda by toto opatření nebylo možné vydat na základě § 69 odst. 1 písm. b) či i) zákona o ochraně veřejného zdraví (který je vůči pandemickému zákonu obecným, subsidiárním předpisem – srov. rozsudek NSS č. j. 6 Ao 11/2021-48, bod 35). […]
Ust. § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví vymezuje mimořádné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jako „zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenních nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu“. Již z jeho textu je zřejmé, že odpůrci umožňuje uzavřít i provozovny stravovacích služeb.
Nicméně, jak vyplývá z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, č. j. 6 Ao 11/2021-48, cílem uzavření těchto provozoven by muselo být omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Každé z opatření uvedených v demonstrativním výčtu následujícím za slovem zejména v citovaném ustanovení musí představovat „zákaz nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami“, tedy sledovat účel vymezený v samotném úvodu (shodně rozsudek NSS ze dne 6. 5. 2021, č. j. 5 Ao 1/2021-65, bod 30).
Z důvodů systematických Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný výklad, podle něhož by „zákaz nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy“ specifikovala pouze bezprostředně navazující část § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, tedy slova „zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi“, a další jeho části by již byly na úvodním textu nezávislé (netvořily by tedy další prvky demonstrativního výčtu upřesňujícího, co může být zákazem nebo omezením styku fyzických osob podezřelých z nákazy). Takový výklad by totiž z § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví učinil značně nepřehledné ustanovení, neboť by vůbec nebylo zřejmé, kde končí demonstrativní výčet uvedený slovem zejména a začíná vymezení dalších možných mimořádných opatření (odlišných od zákazu nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy). Navíc nesleduje smysl a účel tohoto ustanovení, jímž je právě omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.
[…]Ust. § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví přitom nelze chápat tak, že osobou podezřelou z nákazy může být bez dalšího každý. „Fyzická osoba podezřelá z nákazy“ je legislativní zkratka zavedená v § 2 odst. 7 písm. a) pro fyzickou osobu, „která byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy“. Ohniskem nákazy je „místo, ve kterém se šíří nákaza“ (§ 65 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví). Nejvyšší správní soud dále již dovodil, že osobou podezřelou z nákazy je též osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu na přítomnost viru SARS- -CoV-2 poskytnutého zaměstnavatelem (rozsudek NSS č. j. 8 Ao 1/2021-133, bod 81) či provedeného ve škole (rozsudek NSS č. j. 5 Ao 1/2021-65, bod 34).
Teoreticky nelze vyloučit, že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou z nákazy tudíž každý, kdo se vyskytuje na jejím území (což NSS implicitně připustil v již citovaném rozsudku č. j. 5 Ao 1/2021-65, bodu 31), ale samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie by k takovému závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit (rozsudek NSS č. j. 6 Ao 11/2021-48, bod 75). Ostatně je zřejmé, že pokud by tomu tak skutečně bylo, byl by to především důvod k vyhlášení nouzového stavu podle ústavního zák. č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky; několik měsíců trvající nouzový stav přitom skončil 11. 4. 2021. Odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření ani ve svých vyjádřeních k soudu neuvedl nic, z čeho by plynulo, že je ohniskem nákazy ve smyslu zákona celá Česká republika, natož aby to prokázal. Nadto, tento argument byl odpůrcem „objeven“ až v tomto řízení, což svědčí o tom, že jde o ar-gumentaci účelovou a že odpůrce až dodatečně hledá pro své opatření zákonnou oporu. Nejvyšší správní soud jednoznačně odmítá stanovisko odpůrce, že by mohl vydávat plošná opatření pod-le § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví z preventivních důvodů. Nadto, v současné situaci (resp. dne 14. 5. 2021, kdy bylo vydáno mimořádné opatření) je epidemie kontinuálně na ústupu (což uznává i odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření), řada osob se pravidelně podrobuje povinnému testování, nezanedbatelná část populace již podstoupila očkování a je stanovena všeobecná povinnost nosit ve vnitřních prostorách nebo při akumulaci více osob respirátory třídy FFP2.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že ani na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nemohl preventivně zakázat přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, v hernách a v kasinech.
Podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví může odpůrce zakázat nebo nařídit „další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020-63, shledal, že podle tohoto ustanovení lze odpůrci s ohledem na výkladové pravidlo eiusdem generis (stejného druhu) přisoudit „pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové ‚další určité‘ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti stejné, to by ust. písm. i) postrádalo smysl. Současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou činnost. Míra obdoby musí být posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní úpravy, tedy zvládnutí epidemie či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.), tak ale také z hlediska intenzity zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto ustanovení, zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky“ (rozsudek NSS č. j. 6 As 114/2020-63, body 143 a 144). Ust. § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví tedy rozhodně nelze chápat jako zmocnění odpůrce přijmout taková opatření, která leží mimo rámec vymezený v písm. a) až h) tohoto ustanovení zákona. […]
Z uvedeného lze dovodit, že na základě § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví by sice bylo možné uzavřít jiné provozovny než provozovny uvedené v § 69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, avšak prostřednictvím § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021-48, bod 78 in fine).
Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil navrhovateli, že omezení činnosti provozoven stravovacích služeb (a heren a kasin) prostřednictvím zákazu přítomnosti veřejnosti v těchto provozovnách [čl. I bod 1 písm. a) a bod 4 písm. a)] je zjevně nezákonné, a proto mimořádné opatření v tomto rozsahu zrušil. Nejvyšší správní soud nepovažoval za nutné zabývat se dále tím, zda jsou tyto části mimořádného opatření řádně odůvodněny a zda jsou přiměřené sledovanému cíli. […]
Omezení soukromých akcí
Navrhovatel dále napadl čl. I bod 15 mimořádného opatření, jímž se omezují „spolkové, sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, tak, že je ve stejný čas možná přítomnost nejvýše 2 osob nebo při dodržení následujících podmínek nejvýše 10 osob, koná-li se akce ve vnitřních prostorech, nebo 50 osob, koná-li se tato akce výhradně ve vnějších prostorech; osoby účastné akce s přítomností více než 2 osob musí prokázat, že splňují podmínky stanovené v bodu I/18, a po celou dobu akce, nestanoví-li mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví upravující používání ochranných prostředků dýchacích cest jinak, používají ochranný prostředek dýchacích cest (nos, ústa), kterým je respirátor nebo obdobný prostředek (vždy bez výdechového ventilu) naplňující minimálně všechny technické podmínky a požadavky (pro výrobek), včetně filtrační účinnosti alespoň 94 % dle příslušných norem, není-li v tomto mimořádném opatření stanoveno jinak“; mimořádné opatření dále stanoví případy, na něž se tyto podmínky nevztahují. Navrhovatel se domáhá pouze zrušení vyznačených slov „nebo soukromé“ s tím, že zákaz soukromých akcí považuje za nepřiměřený zásah do svého soukromého a rodinného života.
Tato část mimořádného opatření se zjevně opírá o § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona […]. Nejvyšší správní soud v již mnohokrát zmiňovaném rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021-48 dospěl k závěru, že „akcí“ ve smyslu citovaného ustanovení je pouze organizovaná činnost nebo společenská událost pořádaná za určitým účelem a zaměřená k určitému cíli, nedopadá naopak např. na neorganizovaná setkání několika osob v rámci rodiny. Nejvyšší správní soud však nekonstatoval, že by bylo omezení soukromých (organizovaných) akcí problematické, naopak uznal, že omezení veřejných a soukromých setkávání s cílem zamezit komunitnímu šíření infekce je vhodným opatřením sledujícím potlačení pandemie (bod 46 citovaného rozsudku).
Odpůrci nelze vytýkat, že by závěry rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021-48 v tomto ohledu nereflektoval, a způsobil tak nezákonnost mimořádného opatření v napadené části. Naopak v odůvodnění mimořádného opatření s odkazem na citovaný rozsudek uvedl, že „se soukromou nebo veřejnou akcí rozumí organizovaná činnost nebo společenská událost pořádaná za určitým účelem a zaměřená k určitému cíli. Zákaz konání veřejných nebo soukromých akcí nedopadá na situace, jako je návštěva rodičů či sourozenců nežijících v jedné domácnosti, neboť je nelze pokládat za organizované (či konané nebo pořádané) podniky, a to ani tehdy, když se v souladu se společenskými konvencemi na takové návštěvě účastníci domluví, jsou na ni pozváni, pozvou se sami či ji jen předem ohlásí.“ Možnost omezit akce soukromého charakteru Nejvyšší správní soud doposud nijak nevyloučil.
[…] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že z epidemiologického hlediska není podstatné, zda je akce veřejná, nebo soukromá, důležité je spíše to, kde se koná (zda venku, či ve vnitřních prostorech, popř. na jak velké ploše) či kolik osob a za jakých podmínek se jí účastní. Proto nelze omezení soukromých akcí – za současného omezení veřejných akcí – považovat za nepřiměřený zásah do práv navrhovatele. […]
Komentář:
Komentované rozhodnutí představuje jedno z řady rozhodnutí Nejvyššího správního soudu týkajících se přezkumu opatření vydávaných v době pandemie covid-19, a to za účinnosti tzv. pandemického zákona (zákon č. 94/2021 Sb.).
V jedné části rozhodnutí jde o případy, kdy byla mimořádná opatření Ministerstva spravedlnosti rušena z důvodu nedostatečného odůvodnění (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2021, č. j. 3 Ao 3/2021-27).
Ve druhé části jde o rozhodnutí, která se věcně argumentačně vypořádávala se zákazy a omezeními, která tato opatření přinesla; do této skupiny pak patří i komentované rozhodnutí. Kromě něj jmenujme i např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133, kterým bylo shledáno mimořádné opatření k samotestování zaměstnanců v rozporu se zákonem. Dále např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2021, č. j. 9 Ao 3/2021-41 a č. j. 10 Ao 2/2021-107, označily za nezákonný zákaz prezenční výuky základních a mateřských škol. Naopak zrušeno nebylo mimořádné opatření, týkající se povinného testování žáků a studentů (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021, č. j. 5 Ao 1/2021-65).
Komentované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se zabývá nejen právní úpravou obsaženou v pandemickém zákoně (účinnou do 28. 2. 2021), ale i právní úpravou obsaženou v § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, z jehož perspektivy bylo omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin také posuzováno. Navazuje přitom již na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 5/2021-73, ve kterém Nejvyšší správní soud upozornil, že výklad zastávaný Ministerstvem zdravotnictví opomíjí úvod § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, zužující toto ustanovení na omezení styku osob podezřelých z nákazy.
V komentovaném rozhodnutí Nejvyšší správní soud dospěl k tomu, že sice nelze vyloučit, že ve výjimečných, zcela extrémních případech bude ohniskem nákazy celá ČR a podezřelým z nákazy bude každý, ačkoli pak by bylo namístě především vyhlášení nouzového stavu. Ust. § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví však nelze chápat tak, že se o takovou situaci jedná bez dalšího. Neopravňuje ministerstvo k vydávání plošných preventivních opatření, aniž by tvrdilo a dokázalo, že skutečně lze celé území ČR označit za ohnisko nákazy (srov. T. Boková: Jarní pandemická sezóna: pokus o shrnutí jarní judikatury NSS k přezkumu mimořádných opatření v režimu pandemického zákona, Soudní rozhledy č. 7-8/2021, str. 219).
Na komentované rozhodnutí pak časově navazuje také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2021, č. j. 1 Ao 5/2021-73, který závěry přijaté v komentovaném rozhodnutí rozšířil i na uzavření provozoven ubytovacích a stravovacích služeb.
Rozhodnutí zpracovali JUDr. EVA DOBROVOLNÁ, Ph.D., LL.M., odborná asistentka na Katedře civilního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně,
a Mgr. MICHAL KRÁLÍK, Ph.D., soudce Nejvyššího soudu.